[2005-05-30] 學者解讀官民比1︰198

【文匯專訊】中新網消息，新近頒布的《公務員法》使「官民比」問題引發廣泛關注。就如何認識「官民比」，中國人事科學研究院院長王通訊接受《人民日報》專訪時就「官民比」六個疑問進行瞭解讀。

　有觀點認為，中國「官民比」達1︰26，存在「官民比」過高、公共財政負荷過大的問題。有關專家認為，這個數據很不準確，容易造成誤導。事實上，中國「官民比」只有1︰198，這個比例與國外相比並不高。

　疑問一：要搞清「官民比」，首先要弄清「官」的概念和範圍。現階段，進行「官民比」應以黨政機關幹部數和總人口數來算，這裡的黨政機關幹部是不是集中指公務員？1︰198這一數據又是怎麼計算出的呢？

　王通訊表示，從當前中國國情出發，老百姓講的「官」是指黨政機關的工作人員，也就是公務員。中國剛剛頒布的《公務員法》規定，「本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員」。根據公務員管理部門提供的權威數據，2003年中國公務員人數是653.67萬人，全國總人口是129227萬人。依此計算，則中國的「官民比」為1︰198。

　疑問二：這部分人群自然都是「財政供養人員」。那是不是所有「財政供養人員」都應該算作「官」呢？

　王通訊稱，這個概念不正確。在一些討論中，有人將「官」的範圍擴大到所有「財政供養人員」。這個範圍很大，包括黨政機關、事業單位、人民團體、群眾團體等組織中所有納入行政編製和事業編製，全部或部分依靠國家財政支付工資福利的人員。這其中，事業單位人員又佔了大頭，有2903萬人。將這些人員納入「官」的範疇，是不合理的。比如，教師、醫護人員、研究人員，就不能說是「官」。

　中國從事公共服務的事業發展相對落後，例如農村人口中，每78人才攤得上1名教師，每384人才攤得上1名醫護人員。政府對事業單位的投入還是偏少

　疑問三：事業單位人員事實上不是傳統概念中的「官」，而是政府公共服務產品的提供者。但他們畢竟也需要財政來負擔。所以有人將公務員範圍擴大了，才有了1︰26之說。這一點是不是需要作些辨析？從大眾的關注情況看，人們對「官民比」的分析越來越深入，越來越趨於理性。

　對此，王通訊說，我的看法主要有三點：

　一是要明確事業單位雖然多數是在「吃財政飯」，但不是「吃白飯」，教育、科技、文化、衛生等事業單位的工作人員也是創造價值的。不能以為只有從事直接的物質生產勞動才產生價值，服務、管理也產生價值；

　二是事業單位的發展壯大是顯示一個社會文明進步程度的主要標誌。與發達國家相比，中國從事公共服務的事業發展相對落後，從事教、科、文、衛的人員偏少，例如農村人口中，每78人才攤得上1名教師，每384人才攤得上1名醫護人員；

　三是政府對事業單位的投入還是偏少。只要查一下世界各國政府對社會事業的財政支持水平就可以發現，我們國家的投資比例明顯偏低。所以，溫家寶總理在政府工作報告中強調：要「把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜」，要「大力發展科技、教育、文化、衛生、體育事業」。我的體會是，各級政府要重視解決當前經濟建設與社會發展「一條腿長、一條腿短」的問題。事業單位改革需要加大力度，繼續推動能夠走向市場的事業單位走向市場。但關鍵是這一塊人員不能當作「官民比」計算的基數。否則，就不是實事求是的做法了。

　疑問四：關注「官民比」這一話題，究其實質在於探求現代政府的「規模」究竟應保持多大才算合適。這是現代社會公共管理領域不斷探討但至今尚未解決好的問題。國際社會對此有何主流看法？

　王通訊介紹說，目前，國際上的認識主要集中在兩點：一是「小政府論」，即認為政府越小越好；二是「適中論」，即認為政府大小無所謂，關鍵在於要保證政府管理和服務的效率和質量。這是20世紀90年代以來，「新公共管理」運動提出的主張。我們認為，「官民比」總體講必須保持適度，但並不是越低越好。

　疑問五：適度不適度用什麼來做判斷標準？

　王通訊指出，判斷標準也主要集中在兩個：一是政府的規模與本國的經濟社會發展水平、文化傳統是否相適應；二是同等規模的政府是否提供了充分完備的公共服務。這是因為相對於傳統政府，現代政府的職能已發生不少變化。

　疑問六：傳統政府和現代政府的不同體現在哪些方面？請您具體談談，好嗎？

　王通訊說，首先是管理範圍的擴張。今天，科學技術突飛猛進，生產力日益提高，社會事務不斷增多，公共管理範圍的擴張在所難免。其次是服務功能的凸顯。現代社會中的政府已不再是傳統意義上的統治者，在法理上，政府受人民之托行使國家權力，為人民謀福利，為民眾提供公共服務。其三是發展功能的特殊重要性。這在發展中國家尤為明顯。

　由於發展中國家現代化起步較晚，「追趕型」發展戰略便成為所有不甘落後的國家的一種必然選擇。為使發展的速度快一些，就不能僅依賴純粹的自由市場機制，而要發揮政府能動的和積極的作用，充當經濟發展的強有力的組織者和推動者。

　由於現代政府職能的擴張，二戰後各國政府規模迅速擴大，並在20世紀80年代達到頂峰。經過90年代以後的行政改革，各國公務員雖有所精簡，但總數仍居高不下。如美國2003年的政府公務員人數為310萬，「官民比」為1︰94。同美國相比，中國的比例顯然是比較低的。