【文匯網訊】據法制日報報道，自中央推進加強和創新社會管理戰略以來,各地在加強和創新社會管理工作方面探索出不少經驗。《法制日報》記者採訪發現,儘管這些經驗各有千秋,但有一點可謂是殊途同歸,那就是必須在憲法、法律劃定的框架內進行。
對此,國家行政學院法學部副主任楊小軍教授認為,當前,加強和創新社會管理對各級黨委政府而言,可以說是千頭萬緒。但不管切入點有多少,有一點是最根本的,那就是要在法治的軌道上解決問題。
化解社會矛盾必須走法治軌道
作為加強和創新社會管理的重要目標之一,化解社會矛盾對於法治的要求不言而喻。
「加強和創新社會管理依靠法治的首要要求,就是要正確處理好人民內部矛盾,將各類糾紛納入法治軌道解決。」楊小軍說。
楊小軍認為,和諧社會並不是一個沒有糾紛的社會,任何社會和社會發展的任何階段都會有這樣或那樣的糾紛。黨的十七屆五中全會要求「暢通訴求渠道」。而要「暢通訴求渠道」,就必須將全部糾紛訴求納入法律解決範圍。從法律制度整體設計上,不留有法律調整不到的「空白」。所以,必須平衡各方利益、合理調整利益、實現實質法治。
楊小軍說,十七屆五中全會提出,要「健全對被征地農民的合理補償機制」,「妥善處理不同利益群體關係,認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題」,「完善社會利益協調」。這些要求歸結到一點,就是要平衡主體利益,合理調整好各方利益。經濟的高速發展不僅應當讓社會公共利益受益,而且,還應當使個人利益主體也能夠直接受益,實現公私利益兼顧和雙贏。平衡公私利益,才會減少糾紛和增強社會和諧穩定。
而有效化解社會矛盾的另一方面內容——改善民生,則對法治建設提出了更高要求。
中國政法大學副校長馬懷德教授認為,改革開放以來,我們高度重視經濟發展,民商事方面的立法已經比較完善。但是在社會方面,尤其是民生方面的立法,雖然近期有了較快發展,但是離社會管理的需要和人民群眾的期待,特別是離保障民生的要求還有一定距離。雖然我們在較短時間內出台了社會保險法、人民調解法等法律法規,但作為社會管理基本依據的社會救助法、社會福利法等還亟待研究制定。此外,針對社會困難群體缺乏系統保護的現狀,應加強困難群體保護立法,構建多層次、立體化的法律保護體系。只有社會管理的各項法律制度不斷健全完善,才能形成全覆蓋的社會管理網絡和體系,也才能實現社會管理的創新與提高。
依法行政是社會管理創新關鍵
今年以來,一些地方在推進依法行政、促進社會管理方面有諸多舉措。對此,馬懷德認為,依法行政是加強和創新社會管理的關鍵。
馬懷德說,嚴格行政執法是加強和創新社會管理的重要手段,也是社會主義法律體系形成之後的緊迫任務。應當承認,在已經制定的社會管理法律法規中,有相當一部分沒有得到有效執行,之所以出現這種情況,關鍵是缺乏有效監督制約機制,缺乏有效激勵和動力機制。為此,應當高度關注社會管理領域的執法問題,通過創新執法的監督激勵機制,確保所有社會管理法律法規得到有效執行。
「行政決策是行政執法的重要環節,關係到社會管理創新的很多方面,政府部門不當決策或者錯誤決策可能會影響社會和諧穩定。所以,加強行政決策程序建設,規範政府部門的決策行為,特別是健全公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論決定等決策程序制度,是法治建設的重要任務,也是加強和創新社會管理的重要內容。」馬懷德說。
馬懷德還認為,行政問責和監督是加強和創新社會管理的制度保障。近年來,隨著經濟社會快速發展,特別是城市化進程的加快,在社會保障、流動人口管理和服務、城市環境建設以及困難群體的保護方面,出現了政府部門管理缺位和越位現象,不僅造成了社會管理的失序,而且積累和引發了一些社會矛盾。如何確保政府部門積極作為、正確履行職責?必須從建設責任政府的高度,明確政府部門的職責,加強行政監督和行政問責。我們的政府是人民政府,必須對人民負責,法律賦予政府職權的同時也就設定了政府的職責和義務。在社會管理領域落實行政問責制,既是回應社會公眾的強烈期待,也是依法行政的重要任務。目前,行政問責的實踐已經擴展到各個方面。除了應對突發事件、群體性事件不力要問責,其他領域也在積極推行問責制,比如房價問責、土地問責、城市建設問責、城市環境問責等。建立健全問責制的目的在於,要促使各級政府和領導幹部都能夠本著對人民負責的精神,正確行使權力、履行職責,防止違法決策、濫用職權、損害人民群眾利益、損害國家公共利益的情形發生。
楊小軍也認為,社會管理是一種公共管理,必須在陽光下實施。因此,一要梳理權限,讓權力清單理得明白。二要規範程序,讓權力行使用得明白。要突出過程公開,規範議事決策程序,突出關鍵環節,健全幹部選拔任用公開透明機制,規範決策執行程序,推進行政權力透明運行。三要多維制衡,讓權力監督看得明白。要深化管理體制改革,強化專門監督。著力改進監督方式、提升監督實效,全面強化效能巡查、駐點巡查和綜合巡查等,構建起決策執行主體與監督主體相分離、目標設定與過程追蹤相分離的督導模式,加強對決策執行情況的監督。發揮網絡、群眾監督的作用,強化社會監督。四要信息公開,讓權力公開說得明白。
法治水平是管理成敗重要因素
有關專家認為,法治理念的樹立和法治水平的高低,從某種程度來說,決定著加強和創新社會管理工作的成敗。
全國人大內司委副主任委員陳斯喜曾經提出,認真貫徹落實胡錦濤總書記的講話要求,加強和創新社會管理,一個重要方面,就是必須走法治化精細化之路……嚴格依法辦事,實質就是嚴格貫徹黨的主張和人民的意志。把社會管理納入法治化軌道,嚴格依法管理,是社會管理的合法性來源,是增強社會管理權威性和公信力的根本保證,是提高社會管理效率的必由之路,同時,也可以提高公民的守法意識,增強公民依法解決矛盾糾紛的意識和能力。實踐表明,凡是重視法治的地方,社會就比較穩定和諧,矛盾糾紛就比較少,也比較易於解決；相反,凡是不重視法治的地方,矛盾糾紛就比較多,也比較尖銳和難以解決,而且還比較容易出現腐敗現象。
對於加強和創新社會管理工作所要求的「法治精細化」,中國社會科學院法學所研究員莫紀宏認為,加強和創新社會管理工作是面向每一個公民、每一個社區的,是與居民的切身利益相關的,所以,作為法律,必須對加強和創新社會管理工作中的每一個環節都要加以規範,這樣才能為加強和創新社會管理工作提供必要的依據,所以需要「法治精細化」。
莫紀宏說,加強和創新社會管理「法治精細化」的核心訴求,是依法行政工作的開展。「將社會建設和社會管理與法治政府建設結合起來,特別是政府部門要在法治的框架內發揮社會建設和社會管理的作用,按照法治政府的要求推進各項工作」。此外,在加強和創新社會管理工作中,「還應該健全社會組織的法律制度,促進社會組織規範發展。法治化管理既是社會組織活動的有效途徑,也是促進社會組織發展及有序參與政治生活的重要手段。依法對民間組織實施管理,保證民間組織在正常的法治秩序中活動,維護社會的基本團結與穩定」。
對此,楊小軍認為,把社會作為一個對像進行管理,最核心的問題就是需要法治。社會管理在現有格局下要達到兩個目的:一要有秩序,二要有活力。社會管理要達到既有秩序又有活力,一個核心的問題就是公平正義,而社會的公平正義要靠法律來調整規範。因此,加強和創新社會管理的很多內容實際上都是法治的需求。比如,對於廉租房使用的動態管理,需要靠公開透明的公平機制來實現。所以說,社會管理創新對法治提出的要求,實際上是要按法治的思想、法律的思維來進行社會管理。
馬懷德認為,法治建設在加強和創新社會管理方面任務繁重。「目前,首要任務是社會管理創新和保障科學發展立法。在社會管理創新方面加強法治建設、促進依法行政,具有重要而緊迫的意義。除了加快民生方面的立法外,對於目前出現的一些新的社會問題,也必須盡快立法,比如說精神病人的治療、管理、保障問題,需要制定精神衛生法,還有像新出現的志願者服務等新形式的社會活動、社會參與形式也需要法律支撐」。
「所以,在立法層面上,還有很多任務需要完成,特別是加強和創新社會管理方面的立法任務還是比較重的。無論是社會管理制度的改革,還是新的社會管理方式的認可,都需要制度保障,不能各行其是,更不能各地各自為戰,應該有統一的法律制度作為基礎,制定統一的行政程序法也就顯得非常之重要。」馬懷德說。
楊小軍則建議,可以從以下幾個方面完善社會管理領域的法律規定:
首先要從法律上解決管理體制問題,固化、確立管理體制。「建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局」,其中政府的地位、角色是什麼,社會組織的地位是什麼,群眾團體的作用以及權力界限的範圍是什麼,群眾如何參與、通過什麼程序來參與,這些都需要用法律固定下來。
其次是社會管理的主體問題。誰能管、怎麼管,各自的地位和權限是什麼,這實際上涉及到社會管理的職能分工,這也需要法律的確定。
再次,要實現社會管理法治化,社會管理的程序、方法必須受到法律的調整和約束。
最後,要實現社會管理法治化,還需要在社會管理的規則、原則、行為準則上,用法律進行調整和約束。
馬懷德還認為,除了立法方面的要求外,嚴格執法和司法公正也是社會管理創新的題中應有之義。「社會管理主要是對社會生活的具體事務進行規範、約束,必須要有嚴格的法律及有效的執法。執法規範化、嚴格執法、依法行政是實現加強和創新社會管理的必經之路。沒有嚴格的依法辦事,就不可能有真正意義上的社會管理。社會管理涉及到一個主要問題是如何妥善有效地化解各類社會矛盾,現在的社會矛盾日益複雜、數量不斷增多,要有效進行社會管理,就要公正司法,不斷完善司法機制,提高司法公信力和效率,以此來適應加強和創新社會管理工作的要求」。
結束語
加強和創新社會管理,事關黨的執政地位鞏固,事關人民根本利益,事關國家長治久安。自中央提出加強和創新社會管理工作以來,各地紛紛探索實踐。
《法制日報》視點版自9月29日起,開設「加強和創新社會管理·解讀」專欄,對虛擬社會管理、矛盾糾紛化解、特殊人群管理、食品安全監管等涉及社會管理若干方面進行了深入剖析,提出建設性意見,引起社會廣泛關注。
今日刊發的《加強和創新社會管理呼喚法治精細化》為系列解讀最後一篇。本版將繼續關注加強和創新社會管理工作的熱點、難點問題,並及時作出深入、詳盡的報道。 |
