【文匯網訊】據中評社1月5日報道，英屬哥倫比亞大學亞洲研究院國際問題學者陸鋼在《中國評論》月刊十二月號發表專文《美國外交機制軟肋與奧巴馬的外交決策》。作者表示：「美國總統是美國外交決策機制中權力最大、地位最為重要的關鍵角色，其作用無人能替代，但他本身卻受制於主客觀的各種因素，從而影響了他的外交決策能力發揮。因此，儘管美國擁有強大的綜合實力，但其外交決策機制高端存在著嚴重的局限，這是無法保證美國持續做世界領導者的重要原因。」文章內容如下：
如果說這個世界有一個具有強大全球影響力的超級大國，非美國莫屬;如果說這個世界有一位全球性的領導人，美國總統當之無愧。戰後歷史的風風雨雨造就了如此這般的國際戰略環境。美國總統的世界領導能力主要體現在他對國際事務的判斷以及運用美國力量處理國際危機的能力上，而戰後美國總統的總體表現基本上也符合這樣的角色。然而，根據筆者的研究(參見《華東師範大學學報(哲學社會科學版)》2011年第4期)，非常強大的美國，其外交決策機制卻有一個難以克服的軟肋，限制了美國領導作用的發揮。
美國外交決策機制的軟肋
具體說來，美國龐大的外交決策機器高端存在嚴重的缺陷：一方面美國外交決策機制是線性結構，即所有的權力呈金字塔形由下而上最後集中在總統身上，總統壟斷了對外決策事務，享有「帝王般的權力」;另一方面總統的權力受到很大的制約，限制了他的能量發揮。當總統外交決策權力受到限制時，決策圈子的其他成員卻愛莫能助，任由美國外交決策機制的功能經受傷害。這個現象表明，儘管美國的總體實力遠遠超過其他國家，但在外交決策博弈的層面上沒有絕對優勢。大棋局的對弈者還是一對一，其他人員只能當高參。這個時候，美國總統的外交決策水平決定了美國在國際事務上的表現。
美國總統的外交決策能力受到多方面因素的限制。首先是來自個人因素的影響，比如陷入醜聞。我們見證了「水門」、「伊朗門」和「拉鏈門」等事件，這些醜聞極大地傷害了在任總統的威信，甚至被迫中斷任期而辭職。又如當選總統外交事務的經驗和能力不足也會產生負面影響。有些總統來自地方，當過州長，有行政能力，但對外交事務是外行，所以他在第一個任期基本上是學習，熟悉外交決策過程，對外交決策班子依賴性較大。他也很容易犯經驗主義的錯誤，把自己以前的決策行為方式運用於外交事務，導致外交風波，嚴重者，可能使美國喪失國際戰略機遇。裡根在這方面的教訓不少，他的任期是美國外交決策機制最為混亂的時期。
其次是外交決策班子是否團結，具體表現為白宮和霧谷、總統安全顧問和國務卿之間的關係處理上。尼克松、裡根時期兩者關係非常不協調，嚴重影響了美國外交決策的質量。尼克松為了青史垂名，搞秘密外交，把權力集中於白宮，非常倚重自己的安全顧問，這樣國務卿羅傑斯倍受冷落，而安全事務助理基辛格卻青雲直上。黑格國務卿與裡根的安全顧問關係也很僵，鬧出不少亂子。
第三，總統就任時候的決策環境。如果決策環境嚴峻，這將會嚴重限制總統的外交決策能力。例如，尼克松和裡根都面臨越戰或越戰後綜合症。尼克松上任後推行的亞洲主義以及改善與中俄的關係，都是為了擺脫在越南的困境。裡根的有限推回戰略，也是由於美國力量在越戰中嚴重受創，逼迫全球範圍內收縮，對蘇聯的擴張只能小打小鬧，而不能全面反擊。克林頓、小布什上任期遭遇了蘇聯解體和中國崛起的國際環境，美國在冷戰期間的經驗不管用了，不得不尋覓新的戰略對策。
第四，國內經濟形勢的狀況。本來美國經濟依賴於市場經濟調節，國內又有一套較為完善的管理體制。地方事務歸各個州，而經濟事務歸美聯儲和華爾街，美國總統很少操心。他只需在外交事務上交出一份令人滿意的答卷，不會影響他的連任。譬如，尼克松時期的美國經濟很糟糕。尼克松曾宣佈全國工資凍結，黃金與美元脫鉤，由此導致戰後建立的佈雷頓森林體系瓦解，可尼克松憑藉打開中國大門這一驚世舉動，在競選連任中高票當選。然而世事難以預料，同樣的情況用在老布什身上卻不靈了。老布什任期內，美國因為蘇聯解體打贏海灣戰爭，國際威望空前高漲，其外交成就不亞於尼克松，但是當時國內經濟形勢不是很好，為此老布什競選連任失利。而克林頓這個初出茅廬的美國總統，第一任期外交決策乏善可陳，卻在競選連任中照樣獲勝，主要歸因於美國經濟連續增長的良好勢頭。由此可見，國內經濟形勢在一定的條件會成為決定總統連任的關鍵因素。
最後一點就是總統任期的限制。總統必須四年選一次，不能超過兩屆。這樣即使完美無缺、超人脫凡、神仙一般的總統做了八年以後也得卸甲歸天。這是老祖宗立下的規矩，除了戰時特殊情況之外，美國社會迄今無人敢破戒。
奧巴馬善於學習、處理外交事務
現在我們把視線轉向奧巴馬總統，看看上述限制性因素是否依然起著作用。在戰後歷任美國總統中，奧巴馬的個人背景是比較軟弱的，既沒有顯赫的家族背景支持，也沒有做過州長或副總統甚至內閣部長;既沒有當過兵打過仗，也沒有廣泛的海外閱歷如在主要大國當個什麼大使的。他是一介平民，甚至是過去備受歧視的有色人種，僅僅憑著幾年參議員和大學教師的經歷就當上了美國總統和三軍總司令，運氣之好，讓人歎為觀止。
然而，凡事都有兩面性。正是這些看似不利的因素反而讓奧巴馬保持著一種卑微，一份謙讓。他善於團結和協調內部關係，善於學習外交事務並放手任用外交專業人才，也懂得謹慎地使用力量工具。這與小布什形成了強烈的對比。奧巴馬就任這些年，美國受到損害的國際聲譽逐步得到恢復，與盟國的關係恢復到正常水平。美國與主要大國關係保持著穩定狀態。美國也修復了與阿拉伯國家以及大部分伊斯蘭國家的關係。除了在收拾小布什留下的攤子之外，奧巴馬沒有給美國對外關係上帶來更多的麻煩，捲入更多的是非。在處理利比亞事務時，美國注意把握分寸感，既要讓事態朝著美國所希望的方向發展，但又不能使自己捲入太深。
目前為止，奧巴馬與希拉裡的關係相當正常，雙方相互尊重。他給予希拉裡美國外交政策首席發言人的地位和國務院人事任免權，重大的外交政策表態都是通過希拉裡宣佈的。總統的安全事務顧問也基本上在幕後參與決策，不與國務院搶風頭，所以奧巴馬這屆政府很少看見白宮和霧谷各說一套、各行其事的現象。這種團結保證了美國外交政策的成功。擊斃美國頭號公敵本.拉登是一個很大的成功，奧巴馬的威信由此也上升到新的高度。就在奧巴馬剛剛熟悉外交決策過程並在外交上有所斬獲的時候，馬上面臨著第一場大考即2012年的總統選舉。這是任何美國總統無法避免的客觀性限制因素。如果換成其他年代，憑著奧巴馬在外交上的良好表現，連任不成問題。可是當前美國出現了一個對奧巴馬連任很不利的因素，就是經濟形勢的惡化。
經濟低迷影響奧巴馬選情
當前美國經濟形勢的低迷是戰後以來少見的，以下幾個數據可以說明情況。美國GDP增長率只有1.7%，低於過去平均增率。2010年美國國債高達13.620萬億美元，占GDP的93.4%，比奧巴馬上台時增長了3.5萬億美元。失業率居高不下，達到9.1%。對外貿易逆差為4978.24億美元，比2009年上升了32.79%。2011年財政年前10個月美國財政預算赤字達1.1萬億美元，全年估計超過1.6萬億美元。國防開支繼續增加，達到7080億美元，其中1593億美元用於阿富汗戰爭和伊拉克戰爭。另外在預算外追加330億美元用於增兵計劃。這些數據顯示在國內經濟形勢方面奧巴馬日子很不好過。失業率自奧巴馬當選開始就突破了8%%，一度摸高10.1%，以後一直在9%以上。這是1991年以來從未有過的。貿易財政雙赤字以及國債都是歷史最高點。當然，財政赤字很大一塊是阿伊戰爭造成，帳可以算在小布什頭上，但奧巴馬的不作為也使美國人民極度不滿。美國人民的日子很不好過，難怪奧巴馬的民調也下降至上任以來的最低，不到50%，大部分選民不認可奧巴馬的經濟政策。
可是奧巴馬也有難處，這些問題都是小布什時期留下的，金融危機期間美國債務已很高了，但非但沒有自我反省，採取補救措施，反而發動了兩場戰爭，在全國實行准軍事的反恐體制，傷害了美國經濟的開放程度，創新能力也受到遏制。
筆者早就預言：「美國無法騰出手來專治經濟弊病，因為布什政府的主要精力都放在反恐鬥爭和國內安全上了。為了追求絕對的安全，美國似乎正在步前蘇聯的老路，為自己修建一道幾乎要與外部世界隔絕的鐵幕，更準確地講是心靈的鐵幕。在鐵幕背後，美國的立國之本、強國之道受到挑戰，它的創造精神被抑制了，信用的基礎被腐蝕了。在這樣的狀態下，超級大國的終結，終究要成為現實。」
從奧巴馬的執政理念來看，他是想為老百姓做點事情，比如推出覆蓋全民醫保的醫改方案。他還提出了「巴菲特規則」的法案，對富人增收稅收，以消除財政赤字。像巴菲特這樣的富翁，他的紅利收入稅率只有15%，而很多收入只有3、4萬美元的人群，相當部分人的稅率20%左右，高於巴菲特。這也是小布什共和黨政府傾向富人階級的結果。因此奧巴馬提出增稅法案時，儘管普通老百姓支持，但遭到共和黨的激烈指責，稱他是搞「階級鬥爭」。老百姓當然不買賬，一部分人發起「佔領華爾街」的示威遊行運動，把矛頭直指富人階層。這樣的局面奧巴馬當然樂意看見。然而凡事有個度，如果「佔領華爾街」運動長期化，或許會影響奧巴馬明年的選舉。
從目前競選形勢看，在民主黨方面，只要希拉裡不參與競選，奧巴馬獲得提名不成問題，而且希拉裡已經表示了歸隱的意向。在共和黨陣營內，尚未發現強勁有力的競爭對手。人氣很旺的上屆共和黨副總統候選人佩林已經放棄參選。根據民調，共和黨總統候選人排在前三名的是羅姆尼、佩裡和凱恩，其中前馬薩諸塞州長羅姆尼將成為奧巴馬的主要對手。一般而言，在任總統佔有競選優勢，但也有例外，如卡特和老布什。年富力強的奧巴馬現執政將近四年，在外交上取得了一定的成就。他與主要大國領袖建立了良好穩定的關係，他的個人操行也無可非議，其執政理念又是向著廣大選民的。儘管這些因素可能在競選中給奧巴馬加分，但他面臨的考驗也是非常嚴峻的：
首先奧巴馬政府中擁有有一位出色的女外交家希拉裡，而且奧巴馬允諾外交事務是她的某種領地，這樣大部分外交政績可能被算在希拉裡的頭上。
其次，如果不能阻止國內經濟形勢滑坡的勢頭，也許可能重蹈老布什的覆轍。
第三，佔領華爾街運動以及與共和黨的對決開始演化為「階級鬥爭」，而奧巴馬卻向著百姓階層，那麼美國真正的統治階級仍然會揀選奧巴馬嗎?奧巴馬畢竟是「打工皇帝」，能否當選還是統治階級說了算的。
通過以上的分析不難看出，美國總統是美國外交決策機制中權力最大、地位最為重要的關鍵角色，其作用無人能替代，但他本身卻受制於主客觀的各種因素，從而影響了他的外交決策能力發揮。因此，儘管美國擁有強大的綜合實力，但其外交決策機制高端存在著嚴重的局限，這是無法保證美國持續做世界領導者的重要原因。 | 
