【文匯網訊】2015年是全面深化改革政策落實的關鍵年。部分改革決策在中央到地方的傳導過程中，不同程度地存在一些梗阻點。改革落實過程中的梗阻點究竟在哪裡?是什麼原因導致政令有時落地不暢?半月談4月13日選取了部分地區在落實改革過程中的一些具體案例，梳理出政令傳導鏈條上一些帶有共性的不暢因素。
「次決策」共識度和操作性待加強
黨的十八屆三中全會和四中全會後，各地、各部門對會議決議高度認可和擁護，但對於總決策下的一些具體改革實施方案、操作規程，部分地方還存有一定困惑。
以國資國企改革落實情況為例，在中央明確大方向後，對改革的熱點、難點和敏感點，缺少相關部門答疑釋惑，以至於一些地方認識不到位，操作更是畏首畏尾。
南京市國資委副主任王浩康說，有地方認為國資國企改革是把國資做大、重組，有的則認為改革是讓市場在資源配置中發揮決定性作用，國資需要退出。北方某省國資委產權處處長告訴記者，三中全會決定公佈當晚，該市國資委領導就要求起草國企改革落實方案。「但我們的幾個副主任對究竟怎麼改還爭執不休，這方案怎麼寫?寫出來怎麼落實?」
工商、質監、食藥監「三合一」是綜合執法改革的重要探索。然而，這一改革如今卻面臨重走回頭路的風險。曾經最早探索「三合一」改革並被全國借鑒的深圳市已經改回了食藥監隊伍單列。中部某省食藥監局負責人告訴記者，按照中編辦精簡機構和編製的要求，省裡提出了食藥監、質監、工商基層執法人員「三合一」的改革方案，但一些相關部委希望保留自己在基層的「腿」和陣地，我們夾在中間左右為難，改革可能會成「夾生飯」。
再譬如公車改革，一名試點地區的基層幹部反映，自己平時去市裡匯報或到基層鄉鎮，經常幾十公里，「基層補貼最少，偏偏下鄉最多，這怎麼走好『最後一公里』呢?」
中國政法大學法學院院長薛剛凌等專家認為，這反映出在落實中央總體戰略部署的過程中，次級決策的科學性不夠，需要通過更加現代化的制度程序安排，增強「次決策」層面的專業性、民主性和可操作性。
改革要警惕「步調不一」
中央各部委與地方政府步調一致、齊心協力是保障改革措施順利落地的必要條件，而一旦「條」與「塊」在某個交織點出現阻滯，就容易導致整套改革政策落地困難。採訪中，「改革配套不足」與「上下銜接不順」是基層反映較為集中的梗阻因素。
上海是司法改革六個試點之一，但改革在最為關鍵的薪酬保障體系方面卻面臨困難。上海市政法委一位負責同志說：「此次司法改革關鍵在於使法官和檢察官『重其責，優其酬』。而目前在薪酬問題上怎麼解決上層沒有明確意見，有關部委說這事他們也解決不了。」
廣東省惠州市發改局局長胡建斌認為，改革的系統性還不夠，比如投資體制改革，發改委放權了，但環保、稅務不放權，這等於沒放。現在需要好好梳理一下。
溫州金融改革試驗區則遇到了下改上不改的問題，溫州金融辦副主任余謙說：「溫州作為全國金融改革試驗區，國有金融機構參與度不夠，積極性不高，只有少數銀行象徵性做了一些金融產品創新。」
除了各部門的配合問題，改革與原有諸多法律法規的矛盾成為另一個束縛。浙江省人大近期在全省各級人大代表中開展「查找不適應全面深化改革要求的法律法規條文」活動，共整理出4000多條意見建議，其中涉及法律的1800多條、涉及行政法規的近600條、涉及省地方性法規的1300多條。
國家行政學院辦公廳副巡視員范迪軍等專家認為，儘管中央一再強調改革要系統性推進，但在具體執行中「條」與「塊」的配合問題依然成為制約改革落地的關鍵因素。這需要進一步釐清各部門各級政府的職責，減少權力「交叉點」;還需要加強專職性的改革協調機構建設，引入非利益相關的專家資源，增強改革協調機構的開放性。
誰來承擔改革成本
一些基層幹部和相關專家認為，誰來承擔改革成本成為改革舉措落地的主要顧慮。
上海浦東幹部學院教授楚天驕長期跟蹤戶籍改革落實情況。她告訴記者，各地的農民工市民化研討會，除了徵求學術界建議，也向民間徵集了很多金點子，但一到基層就會發現行不通。比如到了區級層面，單是「誰來承擔外來人員的教育成本」就會引發各方扯皮。「中央在政策導向上非常明確，但成本誰來支付的問題不明確。」
財稅體制改革在新一輪改革中被賦予「牽一髮動全身」的地位。記者調研瞭解到，地方政府最關心的是事權與支出責任劃分的問題。但在財稅體制改革的路線圖中，「調整中央與地方政府間財政關係，建立事權與支出責任相適應的制度」。因為難度較大被放在了最後一步。而實際上，這個問題的解決是很多改革事項能夠落地的前提。
「解決好改革的成本分擔才能保證改革的落地效果。」廣東省佛山市順德區委辦副主任吳力舉了社會治理改革的例子，「我們轉移職能給社會組織，那是需要錢的」。
記者在安徽採訪時瞭解到，安徽在落實農村綜合改革中最頭疼的，除了錢還有人的問題。鳳陽縣一位副縣長給記者算了一筆賬，省裡機關至少有70個局級單位，全省一年下發到基層的文件至少700個，這還不包括中央的文件和常規性文件。到了縣級，平均每天要落實6個文件，「5+2」「白加黑」也落實不過來。從省財政廳到基層掛職的小崗村黨委第一書記張行宇說，掛職讓他深切體會到基層壓力非常大，資源非常少，「改革要尊重規律，幹部力量必須向基層下沉」。
「改革上，不改革下」氛圍尚未形成
改革落地各環節中人的主觀因素同樣不容忽視。基層普遍反映，這一輪改革的難點集中在「自上而下的公權力改革」，這意味著改革的執行者同時也是被改革者。改革執行者如果真正致力於推進改革，那麼部分客觀性障礙可以被創造性克服;改革執行者如果只是面上應付改革，那麼一切客觀性原因都會被放大成為落實難的借口。
記者在中部某省採訪時，不少地方幹部婉言拒絕，一位當地幹部坦言，改革難免觸動利益，一些幹部害怕「槍打出頭鳥」。
除了「不敢改」的心態，認為「改了沒什麼好處，不改也沒什麼壞處」的心態在基層並不少見。一些基層幹部告訴記者，「只聽說誰腐敗下台了，很少聽說誰改革提拔了，更少聽說誰不改革下台了」。
在內部動力不足的同時，改革的外部倒逼機制也有待進一步加強。上海交通大學教授胡偉等專家認為，這一輪改革既要注重功能性改革，也要注重結構性改革。這就需要充分發揮人大和群眾的監督作用，把改革的任務表和承諾書放在陽光下，讓全社會共同參與和督促改革落實，讓那些「懶改革」「慢改革」「假改革」的人「不能不改」「不得不改」。
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