【文匯網訊】多年等待和輿論建言之後，主管計劃生育工作的國家衛計委終於首次明確表態全面二胎的放開正在「抓緊推進」。態度的轉變和「單獨二胎」放開後實施的效果有關，但具體何時正式放開尚需進一步考量。
據南方網7月16日報道，2015年7月10日，國家衛計委計劃生育基層指導司司長楊文莊在回應「全面二胎何時放開」時表示，正在「抓緊推進」。這是近半年來，衛計委官員第六次回應「全面放開二胎」的問題。而此前的表態多是「全面二胎沒有時間表」。
同日，楊文莊還表示，「單獨二孩」政策實施「符合預期」。衛計委數據顯示，截至2015年5月底，全國共有145萬對「單獨」夫婦提出了再生育申請，共有139萬多對辦理了手續。
上述數據遠低於此前「預期」。國家衛計委計劃生育基層指導司相關負責人曾在2013年12月6日接受新華社記者採訪時表示：「從全國來看，符合『單獨二孩』再生育條件的夫婦總量不是太大，大概每年增加200萬人左右」。
2010年，原計生委內部就擬定了一個分批放開「單獨二孩」的意見，延宕了三年後，「單獨兩孩」政策終於在2013年底放開。2014年1月，浙江、安徽、江西等三省率先啟動政策，多數省份則在當年3月至6月間集中出台實施辦法。到去年9月，「單獨兩孩」政策終於在全國全面落地。
根據放開後的統計數據，2014年底，在全國30個研究機構， 50多位人口學家參加的「面向未來的中國人口研究暨第三次生育政策研討會」上，與會人員幾乎一致認為單獨二孩政策已經「遇冷」。
多名人口學者此前均多次指出，中國目前生育率低、生育意願低迷、24至28歲的育齡婦女數量即將銳減，中國應盡快全面放開二胎並鼓勵生育。
據記者瞭解，目前就全面放開二胎，高層決策者已經明確認可這一目標，但具體的時間並未議定。
從單獨二孩到全面二孩
作為基本國策推行逾30年的計劃生育政策在有必要時可作調整，早在政策制定之初就有共識。1980年9月，中共中央發佈《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》，信中提倡一對夫婦只生一個孩子，但信中也同時稱：「30年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了」。
2015年3月，全國人大教科文衛委員會主任委員柳斌傑在媒體發佈會上表示，中國「單獨」夫婦約有1000萬對，去年有生育二胎意願的約有100萬對，但實際生育的不到47萬對夫婦。儘管如此，他指出「全面放開二胎目前還沒有提上日程。」
柳斌傑當時表示，之所以沒有把全面放開二胎提上日程，原因有三。第一，剛放開的單獨二孩政策尚未完全落實到位;第二，如果全面放開二胎政策，在政策制定方面顯得不夠穩定、不夠連續;第三，針對人口結構、分佈情況、生存狀態、人口質量，還要做進一步的研究評估。「在這些工作都做了之後，我們才會決定是不是再進一步放開全面二孩政策。」
四個月後，當衛計委官員第六次公開回應「何時全面放開二胎」時，首次表示「正在抓緊」。是什麼促成了這次口風的轉變?
衛計委一位不願透露姓名的內部人士告訴記者：「無論對外說法是什麼，我們都感覺到申請二胎的人數和我們的預期有很大差距。中國的生育率和生育意願已經發生了變化。」
常年關注計生政策的浙江碧劍律師事務所專職律師吳有水則分析，此次表態是因為「人口問題確實不樂觀了」，而且「經濟下行，對領導層多少有壓力，可能上層有人發話了。」
河北省某市計劃生育政策法規科的一名不願透露姓名的基層幹部告訴記者，他認為加快全面二胎的原因還包括「緩解失獨家庭帶來的不良影響」。
2010年第六次全國人口普查顯示，中國30—64歲婦女中的「失獨婦女」為67萬人;其中，年齡在45歲至64歲、意味著已經或即將失去生育能力的失獨婦女就有30.48萬人，占45.49%。還有學者推估，目前中國「失獨家庭」的數量或已超過百萬個。「失獨家長」多次向衛計委提出訴求，要求政府承擔失獨家長在法律上的贍養人責任，或為他們在就醫、手術及入住養老機構時開闢綠色通道。
無論改口的背後原因為何，中國的低生育率已是不爭的事實。全面放開二胎，中國當前的人口形勢就能得到有效的扭轉了嗎?學界給出的答案仍然是否定的。
人口學界的主流觀點認為，中國人口形勢已非常緊迫。公開數據表明，自從1991年以來，中國的生育率已有20多年低於更替水平。人口普查和國家統計局的抽樣調查數據顯示，中國在2010~2013年的生育率僅為1.18、1.04、1.26、1.24，中國的生育率已經處於世界最低之列。
多位學者對記者指出，2005年到2010年是人口生育政策正常調整的最佳時期，而現在仍是改革的窗口期。長期研究人口政策的南開大學人口與發展研究所教授李建民說，改革最佳時機的窗口期轉瞬即逝，「窗口期錯過了，以後的改革就更難」。
「全面放開二胎，必須越快越好，而且不僅是二胎，計劃生育需要全面放開。」吳有水呼籲：「如果全國不及時調整生育政策，以後無法挽救。如果有關部門依然不動，會耽誤整個民族的大事。」
社會撫養費去留存爭議
放開二胎後，一個非常重要的變化就是對於生育二孩的家庭不應再徵收社會撫養費。各地這一收費標準不一，從數萬到數十萬，令生下多個孩子的家庭負擔沉重。
社會撫養費，指的是對沒有按規定生一胎，超一胎或二胎的城鄉居民，特別是對農民徵收的一種稅收。上世紀八十年代初期，它叫做「超生罰款」，1994年改為「計劃外生育費」，部分省稱之為「社會撫養費」。
2015年3月，來自全國20多所高校和研究機構的56位法律學者，聯名向全國人大常委會和國務院提交建議書，建議盡快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改，廢除生育審批制度，取消社會撫養費制度。
但楊文莊7月10日表示，社會撫養費制度仍有存在的需要。楊文莊說，去年，國家衛計委曾對《社會撫養費徵收辦法》做了一些修改，準備上升為國務院的條例，並通過國務院法制辦在網上向全國公開徵收意見。至於修改後的《社會撫養費徵收辦法》何時能夠實施，「我沒有一個準確的答覆。」
中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇曾指出，社會撫養費年規模在200億到300億元之間。長期研究計劃生育的獨立學者何亞福計算，從1980年到現在，若平均每個超生人口實際被徵收的超生罰款為一萬元，由此可以計算得出：1.5億至2億超生人口的超生罰款總額是1.5萬億至2萬億元。
然而，社會撫養費究竟是行政罰款還是用於補償社會資源的行政收費，一直沒有清楚界定。國務院《社會撫養費徵收管理辦法》授權地方政府制定社會撫養費具體徵收標準和辦法，賦予了地方極大的自由裁量權。
巨額社會撫養費的另一問題是，去向成謎，甚至成為滋生腐敗和產生權力尋租的溫床。其中不少社會撫養費被返還給基層計生部門和鄉鎮政府，甚至被明文規定為計生人員的獎勵。吳有水曾於2013年7月曾致信31個省份要求公開社會撫養費數額和用途，僅24省公佈總數，但用途仍不詳。國家審計署2013年曾對45個縣的社會撫養費進行了審計，結果顯示，這些地區普遍存在挪用截留及「返點」問題。
中國政法大學法學院副教授王建勳指出，社會撫養費的徵收蘊含著錯誤的假設：孩子生育多了，是整個社會在為他撫養，但實際上並非如此。他認為徵收社會撫養費「非常荒唐」。
談及徵收社會撫養費，上述河北省某基層計生幹部告訴記者，令他們頭疼的是如何處理「在國家正式實施單獨政策和地方實施政策之間出生的孩子」。他介紹，對於他們基層工作人員來說，「任何非中央下發的文件都不具參考性」。全國人大常委會決定在2013年12月28日放開二胎，但是河北省的政策始於自2014年5月30日。
上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡指出，很多地方計劃生育的執法越來越嚴，越貧困的地方徵收的越多。「徵收社會撫養費佔據基層幹部很大工作量，這也許與經濟下行，需要補充財政有關。」
吳有水對記者表示，全面放開二胎時，必須考慮單獨二孩的政策執行鏡鑒，甚至不能使用單獨二孩的模式。
計生幹部面臨轉型
2013年全國「兩會」後，計生改革邁出第一個實質性步伐——與計生政策相伴相生30年的原計生委被正式撤銷，並入衛生部，成立新的衛計委。有分析認為，撤並計生委，從組織結構上為停止計劃生育取下了緊箍咒，也消除了利益部門的阻力。
吳有水介紹，全國目前在編的計生人員約有40萬至50萬，不在編的社區和村莊計生人員大概幾百萬。不少人認為，一旦取消計劃生育，消化這50萬在編人員並不容易，這也被認為是取消生育控制的政策遲遲不能推行的重要原因。
不過，衛計委培訓交流中心的主任蔡建華告訴記者，計劃生育政策是個長期的政策，國家仍將執行有計劃的生育。隨著生育政策的放開，計生部門「仍有事情做，仍需要管理」。他認為，會有一部分計生部分人員將工作轉到提到人口素質上去。
當今中國人口紅利趨減，上百萬計生幹部面臨職能重心調整。蔡建華思考的出路是，「想要維持同樣的經濟發展水平，下一代的中國人必須更聰明」。而如果中國要轉變經濟增長方式、以創新驅動為主，避開「中等收入國家陷阱」。
上述河北基層幹部則認為，「放開二胎就是我們基層工作人員噩夢的開始。」因為人口管控難度增大，「計生工作人員的工作將更加辛苦，而非需要轉型。」 除了人口管控統計，還包括再生育審批、徵收社會撫養費、自願不要二胎審理、獨生子女死亡家庭特別扶助、申請二胎的育齡婦女年齡和小孩年齡間隔審理等。
不過，吳有水律師卻認為，這類工作量增加，沒有法律依據，「純屬自找」。吳有水指出，公民可以做主的，就不再需要行政許可。
為數龐大的計生人員何去何從，能否順利完成轉型，從「控制」走向「服務」，目前仍是未知數。 | 
