監管缺失，留下隱患
面對規模如此龐大和高強度的維修工程，如何組織起廉潔、高效的工程管理機制是另一個廣受關注的難題。
作為地方的主管官員，周放平坦言壓力很大。「工程質量的壓力：出現質量問題怎麼辦？進度的壓力：完不成任務怎麼辦？還有安全的壓力，這麼多錢，大家都在盯著，都想吃這塊肉，有人經不起誘惑，也很有可能。」
徐元明盤點了一下，從工程建設的管理到資金的使用管理再到日常修護的管理等等確實存在不少問題。
例如，中央的錢到位了，地方的錢還有缺口，結果大毛病解決了，但還留著尾巴。在《中國經濟週刊》的調查中發現，在較早期啟動的除險加固項目中，由於配套資金不足，很多水庫加固留下了「半拉子」工程，即使這樣也通過了竣工驗收，因此留下了另一種方式的安全隱患。
管理資金被挪用侵佔的情況也時有發生。還有建設管理不規範的問題。原則上要求要嚴格實行三制，即建設監理制、招標投標制、項目法人制，但這些制度到了基層，不規範執行的不在少數。
此外，施工力量不足，趕工程進度，對質量也會造成影響，甚至形成「修了白修」的「豆腐渣工程」。
以2007年發生潰壩的甘肅省高台縣小海子水庫為例，2001年被水利部列為西部專項資金病險水庫處理項目，加固工程於2004年完工，並被評定為「優質工程」。加固後不到3年又發生潰壩，致下游5400畝耕地被淹、損毀，迫使下游4個村1700人緊急撤離，所幸沒有發生人員傷亡。
2008年初，溫家寶總理要求國家審計署對水庫除險加固規劃項目進行專項審計。「派了400多人，在18個省，干了3個多月，審計病險水庫的項目。」
在2009年6月國家審計署公佈的554座病險水庫除險加固工程審計報告中，168座水庫仍然存在質量缺陷，違規招投標、轉分包、無資質承包問題比較突出，5658萬元建設資金被侵佔，15311萬元建設資金被出借或挪用，119座水庫建設單位管理費用支出超概算47%，超過財政部規定標準的94%。
「這是我們在管理以及檢查中發現的問題，我們也有一系列的措施來整改。」徐元明對《中國經濟週刊》說，例如，水利部系統內，每年春季要進行檢查，秋季要進行匯總，之後打分，在全國排名公告。再例如，水利部還設有稽查辦，專門把病險水庫列為重點，逐個項目進行抽檢、稽查，發現問題就報告。
「水利部領導分別負責一些省份，經常去檢查、調研、發現問題進行解決，遇到困難進行協調，哪個省份進度不夠，或者政府不太重視，資金不到位，就給省級領導寫信、提要求、督促。」徐元明說。
缺乏維護，又生新險
除險加固之後，日常管理如何形成良性機制，避免再次失修出險？
一個水庫成為病險水庫有多種原因，如建設標準不高、經長期運行老化失修等，但平時管理不規範也是重要原因。「小毛病」管護水平不高，發現問題沒有及時處理，時間久了，難免形成「小洞不補，大洞受苦」的現象。
相當大一部分水庫，恰恰缺乏正常的維修管護。
「小型水庫大約僅有20%左右有管理機構，大部分都沒有專管機構，一般是鄉鎮或村組在管，實際上也等於沒人管理，日常的維修養護經費則是幾乎沒有。」根據湖北省水利廳水庫堤防處袁俊光處長的介紹，湖北省每年大約有900萬用於大中型水庫的維修養護，小型水庫原來並不納入此範圍內，但因為暴露的問題比較多，該筆費用也被用來為小型水庫「應急」。
「但解決不了大問題，甚至也不能維持正常的維修養護。」袁俊光希望，在小型水庫除險加固以後，能建立一個兩三人的機構，由財政發工資，對水庫進行管護，「如果可以做到這一步，水庫的安全管理可以進一步」。
從現狀來看，這個願望顯然有些奢侈。
而根據水利工程管理規定，如果這個水利工程承擔的是公益性功能，如防洪，那麼它的管理人員的基本支出和公益性工程的維修養護要納入財政，這是公共財政的要求。
「但很多地方根本就沒有納入財政，或是額度很低，沒有足額到位。」徐元明很擔心，雖然這次國家花了那麼多錢，集中了國家的力量對幾乎全部的病險水庫進行了除險加固，但如果後續的管護長期不到位，沒有形成良性的運行機制，還是會出現「小洞不補，大洞受苦」的現象。
換而言之，如果管理跟不上的話，在整治過後的三五年甚或更短的時間內，中國或許又將面臨新一輪的病險水庫問題。
「這並非不可能，甚或完全可能。」這也是袁俊光與周放平共同的擔憂。
「被竣工」的幸福水庫
新建縣，毗鄰南昌西北近郊，這裡有座幸福水庫。
幸福水庫是2萬畝農田的主要灌溉水源，建於1958年，在那個肩挑背扛的年代，很多村民是建大壩的主力。如今那些青年都已年邁，幸福水庫依然承擔著這裡的防洪、排澇、灌溉的重擔。
在幸福水庫長達53年的超齡役期中，大壩壩體滲漏、輸水涵管老化等病險日益嚴重。2008年，幸福水庫被列入《全國病險水庫除險加固專項規劃》，可獲得中央和省級3170萬元投資。
在此次專項規劃中，幸福水庫是新建縣四座中型水庫中的一座，除此之外，還有5座重點小一型水庫。至此，在專項規劃的3年中，中央已經拿出1.4億元資金投向這個小小的鄉鎮。
但對於新建縣來講，這筆巨款卻成了一個煩惱。因為，中央出多少資金，地方就要進行相應比例的配套。
地方拿不出錢，工程又要進行，於是，「半拉子」工程出現。
配套資金缺失
7月31日，距離幸福水庫除險加固工程正式竣工驗收已經過去9個月。傍晚時分，《中國經濟週刊》記者來到幸福水庫，被腳手架環抱的辦公樓還在建設之中，樓前停著一輛攪拌水泥的機器，樓前一片黃土裸露的空地。
顯然，幸福水庫的附屬工程還沒有完工。水庫工程分主體工程和附屬工程，主體工程為三大件，分別是水庫大壩、輸水管和溢洪道；附屬工程一般是指通往大壩的硬化公路、辦公樓、雨量監測設施、庫區綠化帶等。
雖然幸福水庫的辦公樓以及綠化工程尚在建設，但江西省水利廳負責人告訴《中國經濟週刊》，這個水庫已經完成「竣工驗收」。
實際上，2008年11月開工的幸福水庫除險加固工程，在2010年3月就已經「完工」並通過竣工驗收。
據瞭解，附屬工程拖到現在，是因為缺錢。按照計劃，幸福水庫的總投資為4358萬，如今實際到位資金只有不到四分之三。按照中央和地方配套的比例，中央投資2180萬元，江西省配套資金990萬元，縣市配套資金1089萬元。如今，中央的配套資金已經全部到位，省裡配套資金到位87%，縣市配套資金至今為0元。
地方資金的缺位不僅僅是幸福水庫一例，同樣，距離幸福水庫不遠的肖峰水庫，與幸福水庫同期獲得竣工驗收，但至今縣市級財政依然沒有拿出一分錢的配套資金。
截至2010年底，在新建縣除險加固的10座水庫中，至今沒有一個項目的地方配套已經完全到位。
「半拉子」完工難
「說白了，地方資金配套還是有難度。」新建縣水利局副局長黃勇對《中國經濟週刊》記者坦言，「除了除險加固配套外，縣市需要投入的資金還有機電泵站改造、鄱陽湖單項配套、安全飲水工程等等，全縣配套加起來就有兩到三個億，不可能全拿來配套水庫。」
今年4月，國家又開始了對小二型水庫的除險加固，新建縣制定了小型水庫的除險加固任務。
「今年，我們將實施除險加固工程的有19座一般小一型水庫，9座重點小二型水庫，共28座。」黃勇說。這是中央投資的部分，但從2012年到2015年，地方還要完成67座一般小二型水庫，需要省級和縣市地方投資建設。
「這樣，我們的資金壓力就比較大了」。按照一座小二型水庫的除險加固投入450萬來計算，大約需要3億的資金。黃勇說，2010年，新建縣地方一般性財政收入為9億元，其中可用的只有3到4個億。
一位地方官員告訴記者，國家對於中央投資除險加固的小二型水庫的投入為每座450萬元，但實際上各個水庫的病險程度各不相同，很多水庫用不到這麼多資金，剩餘的他們就調配來建設地方負擔的項目。
在這種情況下，實際上，無論是中央負擔的水庫還是地方出資的水庫，完工的還是主體工程部分，附屬工程就被省略了，有的甚至在主體工程上削減開支以獲取可調配資金。
地方配套資金的不到位必然滋生隱患。「這就等於是水庫身上要命的大病已經去除，水庫已經沒有病險，附屬的整容、調理的小病沒有去除，但不會影響日常運作。」一位地方水庫負責人告訴《中國經濟週刊》。
省水利廳也深知地方資金不到位帶來的危害。江西省水利廳建管處處長周放平告訴《中國經濟週刊》，附屬工程沒能完工也將帶來安全隱患，比如一旦發生險情，通往大壩的公路，搶險人員進不去；再比如，沒有雨量監測設備，就不能掌握準確的數據，影響水庫的監管。
但對此，省裡也同樣是難題。「地方沒有資金配套，省裡也拿不出所有的地方配套資金。」周放平告訴記者。從新建縣來看，對於由省財政配套的計劃資金部分也未曾完全到位。而不到位的結果就是，哪些水庫病險嚴重就完工哪些，國家給哪些項目施加壓力就先完成哪些。
而現實證明，「半拉子」工程的最後結果往往是無法完成。在新建縣，早於幸福水庫除險加固工程是溪霞水庫，2004年被列入了「中央第一批、第二批及規劃外大中型病險水庫除險加固工程」，當年1月開工，2006年10月完工，但至今仍未竣工驗收。
尚未完結的治淮工程
作為上世紀80年代河海大學的高材生，陳叢林卻在偏僻的大別山腹地工作了近30年。
現在，他是安徽省六安市佛子嶺水庫管理處分管工程建設的副主任。儘管和陳叢林同時期來的同事或考研、或調動、或離職，先後去了遠方的都市，但陳叢林毅然選擇了堅守這座年逾「花甲」的水庫大壩。
陳叢林告訴《中國經濟週刊》，他和他的同事們每天像照看自家的老人一樣，看護著這座被譽為新中國「第一壩」的佛子嶺水庫。
一位在佛子嶺庫區負責打掃衛生的下崗工人則告訴記者，佛子嶺水庫是六安人的「國寶」，是六安最珍貴的「歷史文物」。
實際上，在六安人眼中，位於大別山腹地的佛子嶺水庫儼然成為革命老區的「精神豐碑」，是皖西人民不畏艱難、挑戰自然、人定勝天的「傑作」和見證。
佛子嶺水庫在安徽省西部霍山縣南17公里的淠（pì）河上游。淠河發源於大別山區，是淮河的主要支流之一。位於江淮分水嶺兩側的特殊地形和地處南北氣候過渡帶的氣象條件，使大別山區地降水豐沛，夏、秋山洪不易宣洩，山洪湧到下游正陽關入淮，淮河干流也受到極大威脅。
歷史上，皖西、皖中淮河流域地區水災頻發，淮河也被稱為「中國最難治理的河流」。作為新中國成立之初治淮工程中的首批骨幹水利樞紐工程，佛子嶺水庫於1952年1月開始修建，1954年10月完工，總庫容4.91億立方米，建成至今已逾60年。
該水庫集水面積1840平方公里，以防洪為主，並結合蓄水灌溉、發電，改善航運，發展漁業等功能，是淠史杭灌區主要水源地之一，受益範圍涉及安徽、河南2省4市17個縣區，是新中國成立後興建的全國最大灌區，也是世界七大人工灌區之一。
然而，由於當時水文、地質資料短缺，水庫防洪標準確定偏低，特別是經過數十年的運行，佛子嶺水庫病險嚴重。雖經1965年—1966年、1982年—1985年兩次加固和擴建，但仍存在壩身裂縫嚴重、壩基地質條件複雜等問題，已嚴重影響水庫的安全運行。
2002年10月，國家投資1.66億元對佛子嶺水庫大壩除險加固。工程完成後，佛子嶺水庫的汛限水位由112.56米恢復到122.56米，庫容增加1.1億∼1.6億立方米，灌溉面積擴大到660萬畝。
為進一步提高佛子嶺水庫的防洪標準，2005年12月，國家在佛子嶺水庫上游漫水河中段開工興建白蓮崖水庫。該水庫是治理淮河19項重點工程之一，也是安徽省實施「861計劃」的重點工程之一，而被列入《「十五」期間全國大型水庫建設規劃》。同時，也是佛子嶺水庫除險加固的重要措施之一。
2008年底，白蓮崖水庫基本完成主體工程，水庫最大壩高104.6米，是安徽省第一座百米高壩，總庫容4.6億立方米。建成後的白蓮崖水庫，將使下游佛子嶺水庫校核洪水標準由目前的不足1000年一遇提高到5000年一遇。
然而，在實地採訪中，記者瞭解到，儘管白蓮崖水庫工程建設已基本完成，單位工程已驗收完畢，但整個工程尚未通過竣工驗收，也未發揮應有的作用。
據陳叢林介紹，由於沒有竣工，目前白蓮崖水庫蓄水量只有0.9億立方米，相當於設計總庫容的20%，遠遠低於設計標準，給下游佛子嶺水庫防洪仍然造成巨大壓力。而竣工驗收工作久拖未決的根本原因，是六安市地方配套資金遲遲未予到位，而且數額巨大。
歷經周折，記者坐車通過數十公里的崎嶇山路，來到了白蓮崖水庫建設項目法人單位的臨時駐地，並聯繫到白蓮崖水庫建設項目法人單位的有關負責人。
該負責人告訴《中國經濟週刊》，自2005年白蓮崖水庫開工至今，六安市地方配套資金一直未於撥付。其中，預算資金5000萬元，調概資金3000多萬元，合計近9000萬元。 | 
