【文匯網訊】近日，吳敬璉教授在中國浦東幹部學院「中浦講壇」發表演講：十八大後的中國改革。他說，設計好總體方案固然不易，實施總體方案更是一場硬仗。全面深化改革會遇到種種困難和障礙。我們必須以極大的勇氣和智慧來克服這些困難和障礙，把改革推向前進。這關係到所有中國人的根本利益。所以我們大家要支持和推動具有改革理念和追求的領導者把改革進行下去，並取得成功。
全面深化改革決策的歷史背景
據解放日報報道，在十八大前將近十年的時間，對於中國應該怎麼往前走有著很激烈的討論。正是在這種背景之下，十八大做出了全面深化改革的決策
從上世紀後期開始，中國的經濟和社會發展出現了一種好事和壞事都十分突出的 「兩頭冒尖」現象。1992年初鄧小平的南方談話啟動了新一輪經濟改革。1993年的中共十四屆三中全會通過了 《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(「50條」)的行動綱領。從1994年開始一直延續到21世紀初，按照這個行動綱領展開的全面的經濟改革，使中國能夠在20世紀末期把社會主義市場經濟體制初步建立起來。市場經濟體制的逐步建立促使中國經濟發展取得了巨大的成就。
首先，改革解放了民間創新和創業的積極性和創造性。過去農民搞一點自留地被叫做「資本主義尾巴」，「跑單幫」做點小買賣叫做「投機倒把」的刑事犯罪，哪有什麼創新才能發揮的餘地呢?改革以後逐步地把束縛解開了。現在中國有3000多萬家民營企業。這是多麼大的創造力量!
其次，市場化打破了城鄉隔絕的舊格局，使原來低效利用的生產資料得到更有效的利用。土地和勞動，這兩個重要的生產要素在舊體制下是禁止自由流動的。市場化改革把這種束縛解除了，就有大量的原來低效利用的農用土地和荒地成為城市住房用地和工商業用地，效率就大大提高了。新增城市土地面積比愛爾蘭的全部國土面積還大。轉移到城市非農產業的農村富餘勞動力有兩億多人，生產效率有了明顯的提高。
上面這些因素為中國的經濟發展增添了極大的動力，使我們能夠保持30多年年均近10%的經濟增長，使得我國一躍成為世界第二大的經濟體。此外，在提高人民生活水平和減少貧困人口上也取得了舉世公認的成就。改革開放的推進,使得我們朝向實現好幾代中國人建設富裕、民主、文明中國的夢想前進了一大步。
不過這只是中國故事的一個部分，這個故事還有另外一個部分。這就是中國改革在進入所謂 「深水區」以後，在21世紀初期出現了放緩的現象，特別是在與政府和國有經濟相關的領域，遇到了很大的阻力。 2003年的中共十六屆三中全會通過了 《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，要求通過改革來消除生產力發展的 「體制性障礙」。這表明，改革尚未成功，不完善的體制要通過進一步的改革去完善。
總之，存在 「兩頭冒尖」現象的根源在於：一方面，經濟改革取得了很大進展，市場開始在一些領域的資源配置中發揮作用，因此生產力獲得了大解放;另一方面，從計劃經濟向市場經濟的過渡還沒有完全實現，舊的命令經濟體制的遺產還大量存在，政府和國有經濟對整個經濟和社會的強力干預和管控，妨礙市場在資源配置中發揮基礎性作用。
體制缺陷的存在，導致中國經濟和社會發展出現兩個突出的問題。第一，由於 「體制性障礙」，使中國經濟增長方式由粗放增長到集約增長的轉型變得步履維艱。導致資源短缺、環境破壞、產能過剩、需求不足等問題變得日益嚴重，這不但使增長難於持續，而且有可能引發社會危機。第二，國家權力對經濟活動干預和控制的加強，使尋租活動的制度基礎得以強化，貧富差距拉大。
這種雙重體制有兩種可能的發展前途：一種是進一步推進市場化、法治化和民主化改革，消除舊體制的遺產，建立一個在法治基礎上的現代市場經濟制度;另一種則是強化政府對經濟社會的管控，在強勢政府的主導下用海量投資支持GDP的高速增長。這種做法儘管從中長期看成本很高且不可持續，但在短時期的確造成了能夠振興中國的假象，得到一些人的唱和，並被一些人曲解吹捧為值得全世界倣傚的「中國模式」。尤其是2008年發生全球金融危機後，有的發達國家政府對一些可能引起系統性危機的企業採取了暫時收歸國有的辦法，防止引起整個經濟體系的崩潰。這本來是經濟穩定以後就會退出的臨時性做法，但一些人卻藉機宣傳：連最發達資本主義國家像美國都開始學「中國模式」了!
全面深化改革的決策意義重大
十八大明確了全面深化改革的方向，因為只有全面深化改革才能解決當前面對的諸多社會矛盾
到2010年前後，這種國家主義的思潮在某些場合變得相當強勢。於是，「中國向何處去」這個人們原來以為早已解決的問題重新被提出。正是在這個關鍵時刻，召開了中國共產黨的第十八次全國代表大會。
如果仔細觀察中國社會，我們會發現2011年這一年社會思潮發生了一些戲劇性的變化。最關鍵的是真理愈辯愈明。隨著靠強勢政府、海量投資驅動發展的政策所造成的後果逐漸暴露出來，越來越多的人認識到這樣的經濟發展是不可持續的。推進改革才是唯一的出路。這樣，在2011年以後推進改革的呼聲日漸高漲，出現了官民之間形成新的改革共識的可能性。
在這種條件下召開的十八大，對「中國向何處去」的問題做出了正確的回答，這就是要繼續十一屆三中全會以來的路線，「以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革」。
十八大閉幕以後，對於其意義，主流傳媒有各種解讀。但我覺得重要的是明確了全面深化改革的方向。在經濟改革方面，十八大要求「堅持社會主義市場經濟的改革方向」，「關鍵在處理好政府和市場的關係」，以便「更大程度和更大範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用」。在政治改革方面，十八大重申了十五大、十六大和十七大的要求：「加快推進社會主義民主政治的制度化」，「實現國家各項工作的法治化」。顯然，只有全面推進市場化的經濟改革和法治化、民主化的政治改革，才能解決當前面對的諸多社會矛盾。
改革怎樣全面深化
宣佈決心全面深化改革只是重啟改革的第一步。問題還在於解決「改什麼」和「怎麼改」的問題，並且落實到制度的實際變革上
十八大全面深化改革的決定，能不能落實，是決定中國的命運和未來的大事。怎樣落實十八大的決定?根據20世紀80年代和90年代兩輪改革的經驗來看，推進系統性改革要做三件事。第一，確定目標。80年代的時候叫做確定目標模式，現在的說法叫做「頂層設計」。第二，根據改革目標制定重點改革方案和改革的總體規劃。第三，衝破阻力，克服障礙，把各項改革落到實處。
十八大已經明確了下一步改革的目標，就是建立能夠讓市場在資源配置中發揮基礎性作用的、比較完善的市場經濟制度。
現在的任務，是走出第二步:制定全面改革的總體規劃。去年12月中央經濟工作會議要求，在今年「明確提出改革的總體方案、路線圖和時間表」。
目前對於改革是不是要做總體規劃，還是有不同意見的。例如有人認為，還是中國改革初期「摸著石頭過河」的老辦法最有效，不要由上面來規定，放手讓下面去做就行了。關於體制改革能不能設計、要不要設計的問題，上世紀80年代就曾經有過爭論。當時一種說法是，改革跟過去國內革命戰爭一樣，要點是發揮地方和群眾的創造性，叫做「草鞋無樣，邊打邊像」。但問題是，現代市場經濟是一個非常巨大、複雜且十分精巧的系統，不可能「邊設計邊施工」，必須要有一個框架性的設計，否則各個子系統之間無法互聯對接和協同互動。
需要頂層設計和總體規劃的另外一個原因是，由於各基層、各單位在設計的時候往往從自己的工作方便和本位的利益方面去考慮，如果分頭設計，最終很難形成一個能夠良性互動的體系。所以需要一個超脫於局部利益的高層權威機構，在基層的創新的支持之下進行由上到下的規劃，並監督這個規劃的執行。
還有一種疑慮，是擔心這種從上到下的改革設計，是否會抑制從下到上的創新。我想這種疑問應當引起充分注意。頂層設計和基層創新這兩件事應當結合起來進行。中央直接掌握的頂層設計和總體規劃，必須充分傾聽民眾的改革訴求和改革創意，也要從地方政府的主動探索中得到啟發和取得經驗。比如上海為克服營業稅重複徵收的問題而進行的營業稅改增值稅(「營改增」)改革，在上海試點後不久就得到許多城市的響應和中央財稅部門的支持，在更大範圍推廣開來。還有從廣東開始的民間組織無主管登記、簡化工商登記、清理行政審批等改革，也是基層創新納入全國性規劃的範例。
總體方案的設計
總體方案的設計，大致可以分為三步進行：根據目前存在的問題提出需要改革的項目，按照體制的領域列出改革的清單，以及制定「最小一攬子」配套改革方案。
根據過去改革的經驗，制定系統改革的總體規劃需要進行以下工作：
第一步，是進行問題導向的研究。找出造成這些問題的體制性原因，列出需要改革的項目。第二步，是按照體制的領域，列出各個體制領域，如財稅體制、金融體制等的改革項目清單。第三步，是梳理這個改革總清單，從中挑選出最為關鍵、彼此間關係又十分密切的一組改革項目，形成一個「最小一攬子」的配套改革方案。
關於問題導向的研究，這裡我可以舉幾個例子：
第一個例子，如何遏制腐敗。
腐敗的蔓延會造成「亡黨亡國」的嚴重後果，已經提出了很久，但問題始終沒有得到解決。我們首先要問，造成腐敗猖獗的體制上的原因是什麼。只有剷除體制原因才能夠釜底抽薪，否則哪怕實行朱元璋式的嚴刑峻法，恐怕也只能是揚湯止沸，收效甚微。其實早在1988年學術界已得出結論，根本的問題是在雙重體制下，由於行政權力廣泛地介入微觀經濟活動，存在著龐大的尋租活動的制度基礎。如果想要遏制腐敗，首先要從各個方面推進市場化的改革，削減政府干預經濟和配置資源的權力，把這個制度基礎給剷除掉。
第二個例子，如何縮小收入差別。
貧富差別擴大是當前另一個突出的社會問題。根據我的觀察，我們過去對收入差別問題的認識有一個基本問題，即就分配談分配。貧富差別擴大認為是分配出了問題，首先用行政指令規定低收入職工的工資,然後用再分配的手段增加弱勢群體的福利。但這種就分配談分配的辦法不但有副作用，而且不可持續。
根據經濟學的原理，分配的結構首先是由於生產的結構決定的。目前中國經濟增長是靠投資驅動的，我國投資率已經高達40%多，這在全世界也是獨一無二的。由於資本對勞動的比率不斷提高，結果一定是資本收入(主要是政府和企業收入)的比重不斷提高，勞動收入(包括專業勞動者收入)的比重不斷降低。勞動收入的比重怎麼才能提高呢?最根本的途徑是使大量的「農民工」成為有知識、有技術的勞動者，專業人員有更多發揮才能的機會。這樣，他們在創造更大的附加價值的同時，收入也能夠得到提高。這就要求各級政府更好地完成提供義務教育、職業培訓等公共服務，培育良好的創新環境，促進經濟增長模式的轉變，這就涉及到政府職能轉變、財政體制改革等一系列改革。解決了這些基礎性的問題，再輔之以再分配的措施，勞動者收入過低和居民收入差距過大的問題才有望得到解決。
第三個例子，如何實現「新型城鎮化」。
產業和人口向城市聚集能夠產生巨大的效益，因此城市化是工業化和現代化的重要推動力量。但由於土地產權制度、政府職能錯位、等級制的城市體制等體制性缺陷，政府主導的城市化造成兩方面的問題。一個是它的建設成本太高。城市化的實質是人的城市化，因而正是人的集聚才產生了城市化的效益。但在我國，土地城市化比人口城市化的速度要高好幾倍。城市建設投入很大，城市化的效益卻出不來。另外一個問題是建成的城市的營運效率太差。用「攤大餅」的方式極力擴大城市規模，導致城市居民的生活半徑太大，交通擁堵，空氣污染嚴重。必須通過改革解決目前存在的種種體制性缺陷，否則不管中央怎樣號召進行「新型城鎮化」，各地正在加速的還是老一套的舊型城市化。
像這樣，從一個一個問題入手來尋找應當進行改革的項目，不僅是領導部門的事情，其實所有的公民都可以、也有責任參加有關問題的研討。
對於「最小一攬子改革」，我個人的設想是：一個核心目標，四方面配套改革。這個核心目標應當是建立和完善競爭性的市場體系，而四項配套改革則包括財稅體制改革、金融體制改革、社會保障體系建設以及國有經濟改革的正確定位和國有企業的公司化改革。
為實施總體改革做好準備
設計好總體方案固然不易，實施總體方案更是一場硬仗。因此，必須精心做好「開戰」的各項準備工作
除了做好總體方案、路線圖的設計外，還有兩項準備工作特別值得注意：
一項是美國經濟學家諾頓發表在《比較》輯刊上的文章提出的建議。他建議今年進行一些大眾關心、能夠很快啟動，成效又具有可觀察性的改革項目，以便為改革聚集人氣。我認為他的建議值得採納。因為一方面，深化改革必然涉及原有利益格局的調整，而某些能夠利用原有制度漏洞，靠權力發財致富的特殊既得利益者也會阻礙改革的推進。沒有大眾的支持就不可能打破障礙，推進改革。另一方面，目前百姓對一些政府政策的信任不高，甚至有一種逆反心理，所以聚集人氣很重要。最近出台的國務院機構改革和職能轉變就屬於這一類型的先期改革。現在有些媒體把注意的重點集中在大部制、小部制的問題上。在我看來，這並不是問題的重點。問題的重點是李克強總理講的 「市場能辦的多放給市場，社會可以做好的交給社會」。這次國務院機構和職能轉變改革的一些措施，像清理審批項目、民間組織無主管登記就相當不錯，都是很重要、能夠得到社會歡迎的改革。
同時，要注意創造和維護較為寬鬆的宏觀經濟環境，使得系統化的改革能夠順利出台。1985年中央制定第七個五年計劃的時候，吸收了世界頂尖的經濟學家、金融家提出的意見，指出在改革的「初戰階段」，要注意使經濟建設的安排，要有利於為改革創造一個適宜的宏觀經濟環境，使總供給和總需求之間的關係比較協調，不要急著上速度、上項目，一下子把總需求搞得過大，經濟環境變得很緊，造成改革出台有很大的風險。這個意見對今天仍有現實意義。
在我看來，依靠強勢政府、海量投資保持高速增長的做法早已走到了盡頭。投入增長得很多，保增長的成效卻愈來愈差。早在爆發全球金融危機前的2007年，中國經濟已進入降速的下行通道。2009年靠4萬億投資和10萬億貸款把GDP增長率拉升到8%以上，只維持了一年就再度下降。去年5月以後各地大上城建項目和 「造城運動」，GDP增長速度在第四季度提高了0.9個百分點，到今年一季度又重新下降。但為此投入的資金卻大量增加。開始的時候沒有在銀行信貸上表現出來，而是在銀行的表外業務、影子銀行、城投債的發行等社會融資增長上表現出來，使資產負債表中的槓桿率(負債率)不斷攀升。到今年第一季度，這種信用擴張似乎已經傳導到貨幣流通量上了。我擔心，如果出現宏觀經濟環境惡化的情況，會給系統性改革帶來困難。
設計好總體方案固然不易，實施總體方案更是一場硬仗。全面深化改革會遇到種種困難和障礙。我們必須以極大的勇氣和智慧來克服這些困難和障礙，把改革推向前進。這關係到所有中國人的根本利益。所以我們大家要支持和推動具有改革理念和追求的領導者把改革進行下去，並取得成功。 | 
