【文匯網訊】在《預算法》修正案通過不久，相關制度改革繼續深化。9月26日，國務院印發了《關於深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，提出了未來預算制度改革的路線圖。
據《21世紀》報道，就如何在新《預算法》背景下理解上述《決定》，21世紀經濟報道專訪了全國人大財經委副主任尹中卿。
如何完善全口徑預算管理體系
《21世紀》：《決定》提出要完善政府預算體系，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。對此，你認為應該如何具體完善這一全口徑的預算管理體系?
尹中卿：第一，完善一般公共預算。目前主要問題是公共預算不完整，一些部門資金沒有全部納入預算，預算支出範圍大於公共預算支出範圍，農業、教育、科技等重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤，影響預算整體性。地方公共預算不完整，轉移支付、稅收返還、補貼收入沒有完全納入預算。要依法明確預算收入的法律性質，將所有政府收入全部列入預算，通過公共預算提供公共服務，保障和改善民生。
第二，規範政府性基金預算。多年以來，政府基金預算僅有總額而沒有具體細目，許多規制性收費、准入性收費、集資性收費、補償性收費、懲罰性收費都是自立規章，自收自支。政府性基金、行政事業性收費、專項收費亟待清理、整合和規範。同時，還要探索把政府所屬部門和單位自行組織的服務性和經營性收入納入預算，或者納入財政專戶管理。目前，地方政府性基金結構不合理，2013年地方政府性基金本級收入4.8萬億元，其中國有土地使用權出讓收入4.1萬億元。許多地方土地出讓金收支管理粗放。人大要督促將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算，規範土地出讓收入分期繳納行為，依法查處違反規定減免或者變相減免土地出讓收入行為，督促土地出讓收入應徵盡征。調整和細化土地出讓收支有關科目，明確具體用途，專款專用，加強支出使用監管。加大統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，
第三，擴充國有資本經營預算。現在的問題是，國有資本經營預算還不完善，收入範圍僅僅涵蓋企業國有資本，不包括金融企業國有資本，更不包括其他資產、礦產資源以及特許權經營收入。企業稅後利潤提取比例也比較小，國有資本收益主要在國有企業內部循環，用於公共財政和社會保障的很少。三中全會提出要「完善國有資本經營預算，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2010年提到30%，更多用於保障和改善民生」。同時還提出要加強人大「國有資產監督職能」。2014年預算將央企國有資本收益收取比例提高5個百分點，其中煙草企業收取25%，資源型企業收取20%，一般競爭型企業收取15%，軍工企業等收取10%。中央國有資本經營收入1400多億元，但地方國有資本經營收入只有500多億元，甚至比前兩年還有所減少。要依法加大統籌力度，建立將國有資本經營預算資金調入一般公共預算、社會保險基金預算的機制。
第四，探索社會保險基金預算。社會保險基金預算收入主要來自「五險」繳費，也有財政補貼。社會保險繳費雖然不是財政資金，但也是公共資金。2013年全國社會保險基金收入3.45萬億元，支出2.86萬億元，本年收支結餘5800多億元。目前主要問題是不同地區、不同行業、不同單位之間社會保險基金預算標準不一致，統籌層級不同，相互之間難以接續。社會保險基金由各個地方、部門分頭收繳，基金管理、使用、支出和監管標準不一致，影響基金保值、增值，影響基金安全。三中全會提出要「劃轉部分國有資本充實社會保障基金」，「加強社會保險基金投資管理和監督」。這就要求把社會保險基金依法納入預算管理，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。
嚴格預算調整行為
《21世紀》：《意見》提出加強和改進預算執行和決算監督，你認為如何利用新《預算法》加強預算執行和改進決算監督?
尹中卿：第一，規範預算收支管理。當前重點要解決審批時間與執行時間錯位、「先執行、後報批」、隨意變更和頻繁調整預算等問題，把預算「軟約束」變為「硬約束」。要依法加強收入征管，做到應收盡收，嚴禁採取虛收、空轉等方式違規增加收入。要建立人大審議決定重大投資及項目制度，避免行政衝動、盲目決策、盲目投資。要通過視察、調研、專題詢問等形式，瞭解重大項目的建設、資金使用等情況，跟蹤資金使用進度，促進重大項目順利進行。要督促政府建立結轉結餘資金定期清理機制，加快結轉項目的執行，盤活財政存量資金，規範暫付款、暫存款的管理，發揮資金效用。
其次，嚴格預算調整行為。預算經過人大審查批准之後，就成為具有法律效力的財政收支計劃，非經法定程序任何組織和個人不得改變。因特殊情況需要調劑、追加預算，政府應當編製預算調整方案，報請同級人大常委會審查批准。針對預算執行中的資金調劑過於隨意、挪用現象嚴重等問題，各級人大要加強和改進對預算調整的審批監督，及時瞭解和掌握預算變更情況，嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑，加強對預算調整方案的審查工作，督促政府及其財政部門依法調整預算，增強預算調整的嚴肅性。
第三，完善決算審查監督。人大作為決算監督的主體，必須參與到決算的全過程，代表人民對預算執行情況進行監督。要依法完善人大預決算審查和監督的程序，健全重大預算事件的專項調查或聽證制度，充分發揮人大各專門委員會、常委會各工作委員會的作用，通過召開專家座談會、聽證會等方式，對所聯繫部門的預算草案進行審查，初步審查結果匯總至財經委員會，由財經委員會提出預算審查意見，供人代會審查批准預算草案時參考。
第四，強化預決算審計監督。審計監督是保證預決算健康運行的有效監督形式，使用財政資金的部門和單位都要接受審計。各級人大要支持審計機關依法履行職責，善於借助審計監督手段、運用審計成果來強化人大經濟監督。組織審計機關對部門預算執行情況、重點項目、重點資金和重點領域進行審計，推動被審計單位和部門落實審計決定。委託審計機關對政府預決算報告先行審計，提供審計意見，作為人大審查批准的重要依據，提高人大預決算監督質量。
預決算公開為全過程公開
《21世紀》：《決定》提出要積極推進預決算公開，並提出了一些具體的建議。對此你有哪些補充建議?
尹中卿：預決算信息包括管理體制、分配政策、編製程序，以及收支安排、預算執行、預算調整、決算等。在《決定》提到的應公開的具體信息之外，我認為還應該推動兩個方面工作：
首先，推動全過程公開。依法督促預算公開，從預算編制到執行、調整、決算以及最後的審計，所有的內容全部公開。不僅推進預算、預算調整、決算等情況公開，也要推進部門預算、決算、報表公開。
其次，做好公佈後整改監督工作。預決算公開不是技術問題，而是敢不敢公開、願不願意接受人民監督的問題。對存在問題和疑問，各級人大要定期組織人大代表和公民的詢問，刨根問底，釋疑解惑。要按照統籌協調、分層次、分步驟原則，推動依法有序公開，做好公佈後整改工作，健全長效機制，促進預決算公開常態化、規範化和法治化。
《21世紀》：預算制度改革的目標之一就是提高財政支出的績效。對此你有哪些具體的建議?
尹中卿：第一，加快預算績效管理改革。各級人大要全面推進預算績效管理工作，把績效管理的理念和方法貫穿於財政資金監管的全過程，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。
第二，推進預算支出績效考評。各級人大要不斷完善績效管理和考核辦法，擴大績效評價覆蓋面，注重績效評價結果反饋和應用。要不斷完善績效管理和考核辦法，監督政府及其有關部門認真落實預算安排、預算調整確定的各項重點支出，對評審中發現的問題，要及時提出改進意見和措施，提高財政資金的使用效益。
第三，推動財政資金優化配置。各級人大要進一步推進財政科學化、精細化管理，優化轉移支付結構，提高專項轉移支付資金使用效率。要充分發揮財政資金的引導作用，統籌社會資金和財政資金的使用，引導社會資金參與公共事業、公益事業，使政府花盡量少的錢、辦盡量多的實事，向公眾提供更多更好的公共服務。
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