【文匯網訊】2月27日，司法部發佈《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(徵求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，該《條例(徵求意見稿)》一經發佈即引發廣泛關注。跨國「騙婚」或假結婚、假「專家」問題如何避免?申請中國「綠卡」門檻是否將降低?
據南方都市報報道，該《條例》的立法調研和草擬工作由國家移民管理局牽頭，自2015年啟動，迄今已近四年。
有學者對此解釋，《條例》是在《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的基礎上建立更為系統、完整的外國人永久居留制度。
何為「外國人永久居留制度」?中國「綠卡」
記者了解到，外國人永久居留制度是吸引和服務外國人來華創業投資、工作生活的重要手段。獲得中國永久居留資格的外國人，出入中國國境和居留期限不受限制。
在我國，永久居留制度可追溯到1985年出台的《外國人入境出境管理法》，該法首次提到了「永久居留」。
不過，永久居留制度真正建立則是在2004年。當年8月，公安部會同外交部發佈施行了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，進一步細分了移民類別，並明確了每類移民申請的條件、程序以及喪失永久居留資格的情形，並規定符合條件的外國人將獲得《外國人永久居留證》，並在華期限不受限制，標誌中國「綠卡」制度正式實施。
此後，公安機關對永久居留制度進行了一系列改革。
據公安部有關負責人介紹，改革包括為重點引才計劃引進的外籍人才簡化辦理永久居留手續並大幅縮短審批時限，進一步擴大申請永久居留外國人工作單位範圍，在上海科創中心和北京中關村探索實施人才申請永久居留市場化評價體系等。
2012年12月，中組部、人社部等25部門聯合下發的《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》進一步規定，外籍來華工作的人員可憑中國「綠卡」享受相關國民待遇。
我國「綠卡」制度如何完善?7356：84.85萬
伴隨改革，我國「綠卡」制度仍有問題待解。
2015年全球化智庫(CCG)與社會科學文獻出版社、西南財經大學發展研究院聯合發佈的《國際人才藍皮書：中國國際移民報告》數據顯示，2004年至2013年十年間，獲得中國「綠卡」的總人數為7356人，而居住在我國的外籍人口已高達84.85萬。
據聯合國估計，2013年居住在我國境內的外籍人員共84.85萬人，佔我國人口的0.06%，基本上為全世界最低水平，遠低於發達國家和地區的平均水平10.8%，低於世界平均水平3.2%，甚至低於發展中國家的平均水平1.6%和最不發達國家的平均水平1.2%.
也就是說，申請到我國「綠卡」的外國人在我國居住的外籍人口中的占比並不高。
曾因「長春友誼獎」申請到我國「綠卡」的美國教師Ada也有這樣的體會，她向南都表示，此前申請到中國「綠卡」的外國人並不多。
公安部有關負責人也對此表示，隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，我國對外籍高層次人才、技術和資金的需求更加迫切，社會各界希望降低永久居留申請門檻，明確永久居留證持有者相關待遇的呼聲逐年高漲。
國務院參事胡本鋼曾在2017年2月中國的全球化智庫研討會上發言稱，目前根據中國相關出入境管理及外籍員工工作證辦理要求，外派員工的年齡不能超過60周歲，而國外一些富有經驗的管理者和技術骨幹往往年逾花甲。另外，有關規定要求來華外籍專家學歷必須在本科以上，而在歐洲許多國家，並無大學文憑的高等技校畢業生是工廠的主力軍。中國需要大量懂工藝的技術人員。
他建議，應放寬國際人才引進的眼光與政策，例如從國家層面放寬外國人在華工作簽證、就業證的年齡和學歷限制。
在國務院參事陳全生看來，作為世界第二大經濟體，中國還可以面向發展中國家吸引優秀人才，招收其國內高中生到中國大學就讀，並在畢業後留華工作。
為何要制定永久居留條例?從規章到法規
「從《辦法》到《條例》的立法活動恰逢其時。」北京師範大學法學院教授黃曉亮認為，上述《辦法》在我國已經施行十五年有餘，作為我國有關部門對外國人進行管理的重要法律依據，在我國的社會生活中發揮了重大的作用。但與此同時，隨著我國對外交流的不斷擴大，越來越多的外國人進入我國從事相關的工作，甚至組建家庭，在管理和服務上面臨很多複雜的問題。
在黃曉亮看來，原來的《辦法》無法適應這種現狀，越來越顯出其缺陷和弊端，如層級比較低，法律效力不足，無法與後來修訂生效實施的治安管理處罰法相對接等。後來國家組建了移民事務管理局，歸口公安部管理，而管理和服務的事項也增加很多。
「《條例》是為在原來辦理《辦法》的基礎上建立更為系統、完整的外國人永久居留制度。」黃曉亮稱。
從規範層級上看，《條例》相較於此前的《辦法》將有更高的法律約束效力。
黃曉亮對此解釋，根據立法法第65條的規定，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。國務院制定和發佈的行政法規一般以條例作為表現的形式。而對外國人永久居留管理問題，以條例的形式，進行相應的立法工作，相對於過去的《辦法》，是將部門規章形式的規範性文件提升為行政法規形式的規範性文件，在層級和效力上是很明顯的提升。
《條例》有何變化?強調「突出貢獻」
長期以來，中國永久居留權審批以嚴格著稱，新《條例》是否意味著中國「綠卡」將放低門檻?
深圳大學城市治理研究院研究員楊靖旼認為，嚴格審查管理外國人永居權的整體方向並未有明顯變化，新《條例》本身的目標是在保障已獲得永居權外籍人士在華的合法權益，並為未來發展更加合理的積分評估體系提供契機。
在楊靖旼看來，與2004年開始施行的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》相比，新《條例》中仍然強調申請條件包括中國經濟社會發展做出「突出貢獻」或在各領域獲得「傑出成就」，並且重點關照的是具有高度學術素養的科研人員和投資外商。
記者關注到，關於申請條件，《辦法》僅有第六條至第八條的三個條文，而徵求意見稿則規定為一章，內容更為細化。
總體條件看，《條例》明確，外國人遵守中國法律，具備在中國生活的基本經濟保障，並且符合本條例規定申請條件的，可以申請永久居留資格。此前《辦法》則規定，申請在中國永久居留的外國人應當遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄。
也就是說，新《條例》刪除了「無犯罪記錄」這一條件。
從具體的申請條件來看，《條例》規定為對中國突出貢獻申請居留權、特殊人才引進申請居留權、在中國長期工作申請居留權、因投資申請居留權、因結婚或親屬團聚取得居留權等相關條件。
在相似環節上，也有不小變化。比如，2004年的《辦法》明確申請永久居留資格需要是副教授、副研究員等副高職稱，連續4年以上。新出台的徵求意見稿則規定具有博士研究生學歷或者從國際知名高校畢業，在中國境內工作滿三年，其間實際居留累計不少於一年。
從投資門檻來看，2004年的《辦法》之中投資額需要在國內投資200萬美元。新出台的徵求意見稿則規定為1000萬人民幣。
《條例》如何完善?需對風險合理防控
徵求意見階段的《條例》應當如何完善?
全球化智庫(CCG)人才研究總監李慶建議，對於申請者無犯罪記錄的審查不可缺失，但可以暫時設定容缺機制。同時，對於職業移民的申請應當設立跟蹤機制，如建立國際移民數據庫，對其在華的出入境記錄、社會信用記錄等進行跟蹤，作為申請中國永久居留的判斷依據。
此外，還應建立積分評估機制，把個人情況和國家發展需求、人口發展情況等因素進行綜合打分，更加智慧地選取急需的國際人才來華發展。
武漢大學國際法研究所博士後彭芩萱認為，應適當提高經濟類移民准入門檻。
《條例》第十六條第一款規定，外國人以自然人身份或者作為控股股東的企業投資，在中國境內投資折合人民幣一千萬以上且連續三年投資情況穩定，納稅記錄和信用記錄良好的，可以申請永久居留資格。
彭芩萱認為，對於經濟類移民的投資標準不宜定得過於具體，考慮到國家安全和社會公共利益以及社會經濟飛速發展，投資標準可能有所變化。同時，開放外國人永居初期，吸收成效尚未顯現，應適當提高經濟類移民准入門檻。
因此，彭芩萱建議，在與相關部門會商後，在《條例》第十六條第一款模糊處理投資數額的具體標準，改為「對社會民生發展有重大促進作用」等之類的社會效益標準，並加上相關投資企劃書和財務報表等材料的審核要求。
也有觀點認為，就具體條款而言，還存在表述模糊的問題。例如，《條例》第十七條(一)外國籍配偶婚後已在中國境內與配偶共同居住生活五年，且每年實際居留累計不少於九個月的條款中，並沒有明確如何裁定共同居住生活五年，且並沒有對通過「假結婚」獲取綠卡的行為風險進行合理防控。
責任編輯：陳西