【文匯網訊】據中評社報道，中國人民大學國際關係學院副教授林紅博士在《中國評論》月刊10月號發表專文《美國智庫視野中的美台軍售問題》。作者認為美國「為了確保台海始終處於美國 可以控制的範圍之內，對台軍售政策被賦予新的使命，即一方面，在一個難以測定長度的『現狀』時期保持對中國大陸的約束力。另一方面，傳達提升美台關係的信 息。」而美國「目前主流的觀點是繼續支持美國執行對華『雙軌』政策，認為軍售在美國的平衡戰略中具有重要作用。」文章內容如下：
強硬或溫和：華盛頓智庫學者的兩種聲音
2008年以來，針對中國整體實力的迅速上升和兩岸關係的重大轉折，美國智庫學者開始關注一個重要的議題，即確立過去三十年來中美關係的基礎 是否已被動搖，具體地說即是，以中美三個公報與《與台灣關係法》、裡根六點保證為槓桿的平衡戰略是否已被打破，美國對台軍售政策是否需要重新調整。目前主 流的觀點是繼續支持美國執行對華「雙軌」政策，認為軍售在美國的平衡戰略中具有重要作用。不過，由於對中美關係的不同設定，智庫學者其實對軍售問題存在不 同的主張，主要可以分為兩大派。
（1）強硬派立場。這一派學者的基本觀點是，為了保持兩岸軍事實力平衡，美國應通過軍售方式，保持甚至加大對台灣的軍事支持。主要理由有兩 點，一是中國軍力提升太快並表現出明顯的全球戰略企圖，隨著兩岸軍事實力迅速拉開，兩岸力量對比的不平衡可能助長中國的全球野心，危及台海和平，令人擔 心；二是馬英九上台後的台灣軍售案相比陳水扁時期要處於更為有利的政策環境，如果美國要賣武器，理論上說現在是最好的時機。
持這種強硬立場的智庫學者在人數上相對較多。這些學者對美國的軍售政策和台灣方面的政策都提出了批評，認為美國對台軍售應該有持續性，否則會在未來給美國帶來更大麻煩，也將影響美國對台灣和其它亞洲盟友的安全承諾。
「對台軍售案不宜擱置過久，如果繼續沒有進展，美國對台灣的防衛承諾將受到懷疑。」馬英九剛上任時，部分美國學者在軍售問題上曾樂觀地預測， 由於行政和立法機構都掌握在執政的國民黨手中，通過軍購案應該比陳水扁時期要容易得多，「美國將更有機會更穩定地向台灣提供軍事協助」。但馬英九上台後卻 沒有如他們所願積極推進美台軍售，而是「為了改善兩岸關係故意拖延軍購」，因此美台軍售進展不大。
強硬態度的背後常常隱藏著一些深刻的憂慮和由此生發的想像。美國海軍戰爭學院的學者邁克爾.切斯一直關注中國國防預算變化和軍費透明問題，他 認為自1997年以來台灣問題一直是解放軍實現軍事現代化的重要動力，而2008年以來兩岸關係好轉後，中國的國防預算將與中國在全球舞台上更廣泛的政 治、經濟和安全興趣聯繫在一起。他隱含地表達的憂慮在另一些學者那裡表現得可能更直接。
2009年1月，美國企業研究所研究員卜大年與普林斯頓大學學者費德保在共同執筆的《美國的亞洲戰略報告》中表示，中國崛起為大國後在外交和 軍事上會採取什麼立場，充滿不確定性，「中國軍事大有進展，台灣卻沒有為自己的防衛能力做足夠的努力，而美國在協助台灣提升自衛能力並阻嚇中國的誘因方 面，做得也不夠。」「如果台灣孤立絕望到一個程度，其政府和人民乾脆投降，接受中國任何條件。如果美國允許這種情況發生，日韓和亞洲盟友都會質疑美國的安 全保證」從文字上看，這並不是一種分析的態度，更近於一種情緒化的表達，中國軍事上長進有危險，台灣自己不爭氣令人著急，美國瞻前顧後令人沮喪，作者甚至 還進一步想像到了美日、美韓安全關係將會如何受之影響等等。這樣一種從想像出發的判斷不僅高估了美國對兩岸內部關係的影響，高估了馬英九在軍售議題上獲得 島內共識的可能性，更主要的是，完全無視兩岸構建和諧關係的努力對於緩解軍事緊張的意義。
還有一些支持繼續對台軍售的學者則堅決維護美國決策的獨立性，他們的擔憂表現在一個強大起來的中國對美國決策的可能影響。2010年2月，就在奧巴馬上任 後首次對台軍售案宣佈之前，美國戰略暨國際研究中心（CSIS）資深學者葛來儀公開表示，中國不要因為其對美國的重要性而認為可以影響美國的決策，美國的 軍售政策不會受外國影響而改變，中國的反對不足以阻擋美國出售F16的決定，「如果中國大陸真的期待對美國的重要性可以影響美國對台政策到了停止對台軍售 的程度，那我覺得他們真的誤判情勢」。這樣一種威脅既是葛來儀一貫立場的體現，也不排除有這樣一種可能，即她站在「非官方」的立場表示強硬的姿態，以平衡 不得不對中國表現柔和姿態的政府決策。一直以來，美國智庫學者其實扮演著這樣一種角色，他們幫助政府表達無法寫進正式政策的各種姿態，或者幫助政府在決策 前試探大眾輿論與對方反應。當政府很強硬時，智庫的聲音會相對緩和，而當政府不得不選擇柔和時，智庫可能會策略性地採取強硬姿態。
（2）溫和派立場。這一派學者將軍售問題與中美關係的利益需要聯繫在一起，也看到了兩岸關係最新發展對美國政策的影響。他們認為美國的對台軍 售政策有不可替代的戰略價值，但是考慮到中美關係和兩岸關係的總體形勢，建議美國應根據當前的變化，適當地調整其軍售策略，逐漸減少對台軍售。相對而言， 這一派的聲音在華盛頓較弱。
弗吉尼亞大學的中國問題專家哈里.哈丁在2011年3月CSIS的一次研討會上表示，鑒於兩岸形勢的變遷，美國有必要重新看待台灣（a fresh look at Taiwan），而他個人不像一些學者那樣擔心台灣問題會給中美關係帶來巨大的風險，美國售台武器不能被認為是美國對台灣獨立的支持，而僅僅反映美國對台 灣安全的關注。他沒有明確表示是否應繼續售台武器，但他所提出的「a fresh look」很耐人尋味。筆者的理解是，當台灣安全連台灣人自己都不再擔心時，美國以台灣安全為理由的軍售政策必然會動搖，否則，只能解釋為美國定義的台灣 安全其實與台灣人自己的感受無關。史汀生中心東亞研究室主任容安瀾也有一個基本判斷，即軍售可能為台海兩岸關係帶來問題，如果影響到兩岸關係，馬英九可能 會選擇避免激怒北京，美國應該正視這一變化。他認為，軍售是一個敏感而有爭議的話題，但即使這一話題很敏感，現在美國也應該認識到軍售問題正面臨一個與前 一階段不同的全新的框架。有些美國人不願看到軍售減少，只是一廂情願，軍售問題取決於具體情況的需要。如果兩岸確實達成了和平協定，內容包括有效降低兩岸 軍事緊張狀態，美國應該能夠容忍，包括在軍售上逐漸減少。在這個問題上，容安瀾持一種現實主義態度，對於軍售的功能、局限有較明確的認識。
CSIS太平洋論壇總裁柯羅夫也認為軍售問題的處理對兩岸關係有重要影響，但如何繼續執行軍售政策取決於如何看待兩岸關係發展對美國的影響。他表示美國如 果真的不會擔心台灣與大陸愈來愈緊密，就應慎重處理對台軍售，如果對台軍售處理不好就會把兩岸關係搞砸，一旦兩岸關係破裂，美國將面臨有更大的危機。柯羅 夫沒有提出要停止美國對台軍售，他建議為了處理好國內的政策壓力，美國應該優先處理已經達成共識的但尚未執行的軍售案，新案可進一步考察兩岸形勢和美國的 戰略需要後再決定。
總的來看，關於奧巴馬應該對軍售問題採取什麼樣的態度，美國內部始終存在兩種不同的聲音。一些學者始終將中國大陸看作潛在的威脅。他們擔心兩 岸之間太接近，美國失去控制，因而希望台灣作為美國戰略籌碼的作用能夠充分發揮，因此，在軍售問題上傾向於主張奧巴馬不改變既有的軍售政策，甚至應加快加 緊和擴大對台軍售。另一部分人則認為兩岸穩定是美國多年作為的結果，不應再增加複雜因素，因小失大，更不希望像陳水扁時期那樣造成麻煩，形成美國「戰略上 的困境」，因為軍售政策在某種意義上可能妨礙兩岸關係的正常發展，如果兩岸關係再現危機，美國的「戰略困境」也將再次出現了。兩種意見側重不同，因而得失 計算各有不同，奧巴馬如何決斷想來不會輕易，從決策來看，保持政策平衡技術難度高但卻是必然選擇。2011年10月前，美國必須決定是否向台灣出售 F16C/D，如果最終確實像媒體所報道的那樣拒售F16C/D但協助台灣升級F16A/B，則當然又是一次慣常的平衡戰略實踐，正如包道格所說，台灣在 價值認同和「國防」方面和美國站在同一陣線，奧巴馬不想削弱馬英九，但如果批准F16C/D軍售案又會「惹怒大陸」導致中美關係進展不順，美國當然很犯 難。
解讀當前時期美國對台軍售的政策意圖
美國對台軍售是觀察中美關係起起落落的風向標。2008年，小布什政府以「台海局勢趨於緩和,以及北京方面的憂慮」為理由凍結了對台軍售案， 美台軍售問題對中美關係的衝擊暫時得到緩解。2009年奧巴馬上台伊始，金融危機又席捲美國和全球，在經濟面臨崩潰的嚴峻危機面前，奧巴馬需要中國的合作 與支持，因而在對華關係方面的著力點在於推動中美的良性互動和平穩發展，直到奧巴馬2009年11月訪華，軍售問題基本上沒有產生太大的消極影響。但 是，2010年1月，在平衡對華政策的內部壓力下，奧巴馬又重新提起直接影響中美關係的達賴訪美和對台軍售問題，2月，美國政府批准64億對台軍售案，中 美關係尤其是兩國軍事關係面臨新的考驗。2011年8月，181名美國國會兩黨議員聯名致信奧巴馬，表示為確保台海的和平和穩定，盡快向台灣出售 F16C/D型戰鬥機，美國政府表示會在10月之前作出決定。
其實，在美國政府進行這一輪的利弊權衡、得失計算之前，華盛頓的智庫學者們早已對中美關係與美台軍售政策的複雜關係進行過多種權衡和計算。筆者對兩岸關係和平發展時期美國繼續執行對台軍售政策的意圖與意義很感興趣，特將學者們的解讀歸納分析為以下四類。
首先，制衡論。這是一種最傳統最主流的解讀，認為對台軍售是繼續制衡中國大陸、保障台海地區和平的主要手段。一直以來，美國學者對大陸可能對 台灣動武都十分警惕和擔心，James Crawford在其《國際法中國家的產生》一書中曾提到，「在任何情況下，『中共』企圖以非和平方式解決台灣問題必然構成聯合國憲章第33條下『可能危 害國際和平與安全』的情況，……就此而言，兩岸間的界線必然是武力規範意涵下的疆界」，根據Crawford的觀點，所謂「武力規範意涵下的疆界」就是主 權意義上的疆界，他實際上是將台灣看成一個主權國家來討論的，認為大陸不應武力侵犯它和台灣之間的「疆界」，應受到武力意義上的國際約束以保證不出現「可 能危害國際和平與安全」的情況。
美國海軍分析中心亞洲和中國研究項目主任馮德威指出，雖然中國大陸官方態度是傾向於和平統一，但它沒有承諾過放棄使用武力作為統一的選擇，因 此，台灣方面不免會產生防衛方面的需要，美國考慮到大陸不斷增長的軍事能力，也受到《與台灣關係法》的約束，必然要幫助台灣確保其防衛安全。(注 1)2010年1月12日，美國智庫克萊蒙研究所主
席肯尼迪曾撰文稱，在中國大陸軍力快速增長的背景下，美國政府對台出售的「愛國者」導彈等武器系統僅具有象徵性意義，而如果美國政府真想幫助 提高台灣的防禦能力、實現兩岸的軍力平衡，美國必須對台出售更為先進的F-22猛禽戰機以及配備SM-3導彈攔截系統的宙斯盾巡洋艦。這兩種觀點所代表的 立場是，向台灣出售足以平衡大陸軍力，足以確保台灣安全需要的武器是出於戰略平衡的需要，只要大陸不承諾放棄武力統一的選擇，美國就要對此作出應對。筆者 認為，這是美國學者關於售台武器正當性的一種辯護。
其次，信心論。這一解讀認為對台軍售可以提升台灣在當前和未來的兩岸關係談判中的地位，其立論前提是，兩岸總體實力相差懸殊，而兩岸要保持和平發展，需要 一個大致相當的力量對比。美國海軍分析中心的馮德威認為，一個有著像樣的防禦能力的台灣，將會成為一個在政治上更有信心的台灣，更願意與大陸方面謀求在政 治上雙方贊同的權宜之計，否則，如果兩岸地位相差太遠，兩岸的政治和談進程就遲遲不能開展。2009年8月，史汀生中心東亞研究室主任容安瀾提出一個特別 的觀點，認為中國不必每次一聽到美國對台軍售就「緊張兮兮」。美國向台出售軍備對「中國有利」，因為這將使馬英九可能更有信心地向台灣老百姓展現，他的兩 岸政策不但不會犧牲台灣的安全和人民福祉，而且更能贏得台灣民眾的堅定支持。(注2)CSIS的葛來儀也認為，美國向台灣出售新武器是一個重要的心理支 撐，台灣需要對台美關係產生信心，因為台灣在不安全且脆弱的情形下，不會願意與大陸談判。毫無疑問，這也是一種完全基本於美國立場和願意的正當性辯護，筆 者認為，這種解釋除了完全不能得到大陸方面的諒解之外，同樣難以得到台灣民眾的認同，試想，當台灣後院囤積著大量的各式美制先進武器時，台灣人民會很困 惑，他們到底是要支持與大陸和解還是不要支持？
第三，和平論。這一觀點不像制衡論那樣強調以對台軍售制衡武力統一，而是認為美國從其國家利益出發，需要維持台海和平，防止兩岸發生衝突，對 台軍售是保障台海和平的手段。2010年1月12日，華盛頓智庫「尼克松中心」研究員道格.班多在「National Interest」上發表一篇題為「槍炮為和平」（Guns for Peace）長文，(注3)宣稱奧巴馬政府為台海和平應向台灣提供必要武器。他指出，對台出售武器，可能是美國不捲入兩岸衝突的最佳辦法。美國不應被期待 為保護民主友好國家而與核子強國開戰，美國應該做的事情是，協助盟邦提高自我防衛力量，讓敵人不敢輕舉妄動。班多很清楚兩岸軍力的對比，即使美國出售 F－16C/D戰機給台灣，也無法使台灣在全面戰爭上取勝，因此認為美國應該真的強化台灣軍力，而不是出售一些僅僅具有政治象徵意義的武器，台灣需要的是 具有使對岸採取脅迫的代價高於勝利所得的軍力，因為唯有強化台灣的防衛能力，才能確保台灣問題和平解決。根據班多的解釋，這是一個三方共贏的政策，就華盛 頓而言，出售台灣所需武器，是優於美國軍事介入戰爭的選項；就北京而言，雖然不樂見美國售台武器，但軍售方式總比美台結成正式軍事同盟關係更少有威脅性； 對於台灣來說，它得到了它想要的，美式武器所代表的美國支持，最後，對三方都有利的結果是——台海和平。不能不說，班多這一觀點與上個世紀五十年代美國在 東亞的戰爭邊緣政策有暗通之處。
第四，紅線論。美國智庫學者中還有這樣一種解讀，即認為「中美在售台武器上存在一條『紅線』」，即只要美國出售給台灣的只是防禦性武器，中美就不致鬧翻。 而這條「紅線」，據說就是F16C/D戰機。據英國廣播公司2010年2月1日的報道說，中國每次對美國售台武器問題的反應之所以是適度和有限的，關鍵一 點是美國售台武器都屬於防禦範疇，這是中美之間的一條紅線。華盛頓智庫CSIS的學者葛來儀認為，「如果中國反對一些武器的聲音，比反對另外一些武器的聲 音更盛，是合乎情理的，中國解放軍更擔心美國售台進攻性武器。如果存在所謂的紅線，那紅線劃在哪，並不清晰。」(注4)葛來儀的判斷沒有錯，「紅線論」對 所謂「防禦性」與「攻擊性」的定義是含混不確的，比如由誰來定義防禦性還是攻擊性，防禦與攻擊之間的界線是絕對的還是相對的等等。當F16C/D被定義為 攻擊性武器而假設為中方的底線時，升級後的F16A/B就沒有一點攻擊性嗎？「紅線論」的陷阱是，試圖抹去美國對台軍售的政治性質，將其作為一個與立場無 涉的軍事技術問題來處理，似乎定義好什麼武器是防禦性的或是攻擊性，就可以在特定範圍內任意出售武器而無損中美關係，這種將軍售問題隔離於中美關係之外， 軍售是軍售，政治是政治，相互不干擾不影響的設想，帶有太多的一廂情願的理想色彩。關於這點，葛來儀其實早已明白，正像她所說的，「中國其實是反對所有對 台軍售項目的」。
未來關註：美台軍售與兩岸軍事互信問題
2008年兩岸關係緩和以來，美國智庫內部有兩種聲音同時要求重新審視美國對華政策的基礎，這兩種聲音代表完全不同的態度，一種是認為美國必 須對華更加強硬，要求中國推進軍事透明化，成為負責任的大國；另一種則是認為美國應該「開始與中國以朋友相待」，接受並適應中國崛起的事實。
美國前參謀首長聯席會議副主席比爾.歐文在2009年11月17日的《金融時報》發表文章，認為《與台灣關係法》並不符合美國最佳利益，如果 中國沒有在沿海增加部署導彈，美國可以停止對台軍售。他認為應該審查已經過時的《與台灣關係法》，以便與中國建立坦誠、信任和友好的關係。歐文的觀點是第 二種聲音的代表，但一經提出立即受到了猛烈的攻擊，美國企業研究所研究員卜大年指出，歐文的提議在美國未得到任何迴響、是一種非常孤立的聲音，他還表示， 比爾.歐文因為在中國有經濟與商業利益，所以會提出這樣的建議。(注5)卜大年認為《與台灣關係法》堅定不可動搖的立場代表著第一種聲音，相比起來更響 亮。
這兩種聲音的相互爭論，涉及兩岸關係軍事互信問題，而美國對台軍售與大陸對台佈置導彈成為交易的籌碼。關於兩岸軍事互信機制（CBM）問題，由於兩岸和美 國三方有著十分不同的解釋和期待，要成為兩岸未來協商的選項，條件遠未成熟。台灣方面認為CBM的目標是讓敵對雙方增加對彼此決策機制與戰略意圖的瞭解， 避免因誤判對方意圖而造成衝突，因此提出的前提是大陸必須先撤掉所部署的對台導彈。大陸則認為，是否調整軍事佈署是未來兩岸談判的議題不是前提，軍事互信 是以達到「結束兩岸敵對狀態，簽訂兩岸和平協議」為目標，前提是在台灣前途問題上達成政治共識，而由於美國因素的影響，尤其是美國繼續對台軍售，兩岸 CBM的建立並不現實，即使勉強建立也不可靠。美國的態度是，不反對兩岸通過建立CBM等途徑謀求台海和平，但同時更傾向支持台灣要和平但不要兩岸統一的 立場，堅持認為對台軍售是確保台海和平的重要戰略手段。美國主流學者一般認為，美國對台軍售的決定是基於美國在西太平洋整體戰略利益的考慮，並依據「一法 三公報」和「裡根對台六項保證」所組成的「一個中國政策」來推動執行，是美國維持台海戰略模糊或戰略平衡的重要手段。同時，他們還認為，美國對華政策必須 保持一致，以防範北京與台北任何一方有所誤判；美國對台灣的支持強度與兩岸關係良性發展的程度，應同步成長。(注6)在現實層面上，對於2008年以來兩 岸之間的良性互動，美國表示歡迎；但面對中國經濟實力上升的巨大壓力，它仍將視台灣為防衛上的需要，繼續出售相關的武器裝備，以強化台灣在與大陸對話時的 信心。正如葛來儀所說，「美國採用的方法，是加強和台灣的政治、軍事和經濟關係，讓台灣領導人擁有足夠的自信走上談判桌，和大陸談判CBM，」(注7)在 部分智庫學者看來，一方面對台出售武器是樹立台灣信心的重要手段，是保障未來兩岸CBM談判對等性的重要手段；另一方面，他們認為，對台軍售決定、台美軍 事合作質量，甚至包括美國在西太平洋地區的軍力部署，都已經把保障台海議題「和平穩定與和平解決」的關鍵利益，納入考慮，與兩岸建立CBM的目標並不矛 盾。
當前，在和平發展條件下，台海戰爭的威脅暫時不存在了，但「和平統一」的可能前景又使部分智庫學者有了新的顧慮。為了確保台海始終處於美國可 以控制的範圍之內，對台軍售政策被賦予新的使命，即一方面，在一個難以測定長度的「現狀」時期保持對中國大陸的約束力。另一方面，傳達提升美台關係的信 息，使得台灣在處理兩岸關係時更有獨立性，更有底氣和信心。
在華盛頓，從官方人士到智庫學者，都很清楚兩岸商談和平協定和CBM過程中，各自必然會預設前提。當台灣提出大陸撤除導彈和進一步承諾不對台動武等前提 時，大陸不僅會明確提出台灣承諾不謀求獨立的基本前提，還可能涉及台灣放棄向美國購買武器問題。於是，有學者擔心在兩岸整體實力不平衡的情況下，台灣可能 會退讓，認為這是美國不希望看到的。一旦美國售台武器的政策因兩岸CBM談判、因台灣方面的動搖而不得不棄置，美國必然會對其台海戰略利益深感不安，說到 底，增強台灣的信心或者安全感只是一種托辭而已。
| 
