【文匯網訊】我國地方債務規模位於國際警戒線以下，諸多因素決定了中國式債務危機不會出現，但對部分地區的債務風險不能掉以輕心。
據人民日報報道，我國地方債務規模位於國際警戒線以下;經濟增長速度較快、地方政府資產較多;地方政府債務多用於交通運輸、市政工程等基礎設施建設，形成了大量可產生現金流的優質資產。這些因素決定了中國式債務危機不會出現，但對部分地區的債務風險不能掉以輕心。
「聽說江西被納入自發自還地方債試點，這個債買著放心嗎?」江西南昌的投資者吳蘭曾買過國債，但對於地方債，她的疑慮不少。
國務院批准今年將上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個地區試點地方政府債券自發自還。這些地區發行的債券將不再由中央代還，而是自行償還。此舉意在建立約束機制，讓地方債務「陽光化」。
「地方債務風險一觸即發」「中國地方政府可能破產」……一段時間以來，關於地方債務問題的各種傳言不斷。財政部副部長王保安在日前召開的全國財政科研工作會議上表示，今年是地方政府償債壓力最重的一年，再次引發社會各界對地方債務風險的擔憂。
規模有多大?
地方政府債務餘額17.89萬億元，其中直接負有還本付息責任的債務10.89萬億元
地方債務是怎麼形成的?「形成地方政府債務的主要原因是錢不夠花」，中國人民大學教授趙錫軍認為，長期以來，中央與地方之間的事權劃分並不清晰，很多支出項目都由中央和地方共同承擔，而中央財政轉移支付不能完全彌補資金缺口，地方政府支出責任往往超出其可用財力，只能通過舉債來解決。
「除了彌補資金缺口帶來的舉債壓力，不少政府還有主動舉債的動力。」財政部財政科學研究所所長賈康說，由於投資對GDP有直接的拉動作用，為了讓地方政績更突出，不少基層政府主動舉債來擴大投資、加快發展。
賈康說，現行《預算法》規定，除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但法律的「明規則」往往被地方政府的「潛規則」打破。多年來，不少地方以各種名義特別是借助融資平台繞過《預算法》舉借了大量債務。「不少地方政府成立投資公司、路橋公司、城建公司等法人實體，通過這些融資平台向社會發行項目債、公司債，變相發行地方公債和市政債，並向銀行舉借大量貸款等。」
地方債務的規模有多大?最權威的數據來自審計署的三次審計。
第一次是2011年3月至5月，審計署對全國省市縣三級地方政府債務進行了全面審計。截至2010年底，我國地方政府債務餘額為10.7萬億元。
第二次是2012年11月至2013年2月，審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行審計。截至2012年底，這36個地方政府本級政府性債務餘額3.85萬億元，比2010年增長12.94%。
第三次是2013年8月至9月，審計署對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行全面審計。數據顯示，截至2013年6月底，地方政府債務餘額17.89萬億元。
賈康介紹說，審計署2011年的審計，將地方債務分成三大部分。一是地方政府明確直接負有還本付息責任的債務;二是地方政府負有擔保責任的債務;三是形式上看不到跟地方政府有關聯，但實際上債務出現還本付息問題時會把地方政府牽連進去、存在連帶責任的債務。
根據審計署第三次對地方政府債務的審計結果，2013年6月底地方債務餘額比2010年底增長67.3%，在17.89萬億元地方債務餘額中，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.7萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。
「地方政府只對第一部分債務明確直接還本付息，第二、第三部分只能算是地方政府的或有債務，發生不發生、發生多少，都具有不確定性和可調控性。」賈康說，根據2013年的最新審計，地方政府明確直接還本付息的債務占債務總額約60%，與2010年相比差別不大。
風險有多高?
地方債務風險總體可控，但對部分地區的債務風險也不能掉以輕心
「通過舉債來加快發展，並不是一件壞事。」賈康認為，在大多數市場經濟國家，地方政府舉債是極為普遍的現象。比如在美國、日本、法國、德國、英國等，法律允許地方政府發債，地方政府債券市場已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑，對地方經濟發展意義重大。
採訪中，專家普遍認為，我國地方債務風險總體可控，不會出現中國式債務危機。
首先，地方債務規模位於警戒線以下。「衡量債務風險是件複雜的事，目前國際上比較認可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯盟條約》時劃出的警戒線，即債務規模不超過GDP的60%。」賈康說。
截至2012年底，我國地方政府負有償還責任的債務餘額占當年GDP的比例為36.74%，如果將政府負有擔保責任的債務、政府可能承擔一定救助責任的債務分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，2012年地方政府總負債率為39.43%，低於60%的警戒線。
其次，我國政府的「家底」較厚。雖然當前我國經濟增速有所放緩，但從全世界範圍看，一季度7.4%的增速仍是比較高的速度，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。
根據東方證券的研究數據，2012年地方政府資產規模為31.7萬億元，其中，地方政府擁有的非金融國有資產13.3萬億元、非經營性資產11.4萬億元、土地儲備6萬億元、地方財政存款1萬億元。單純從地方政府的資產負債率來看，31.7萬億元的資產對比20萬億元的債務規模也是相對安全的。
此外，與一些國家的政府債務主要用於消費性支出、缺乏自償性的特點不同，我國的地方政府債務主要用於經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，多數為交通運輸、市政工程等基礎設施，能形成大量可產生現金流的優質資產，為償債提供了一定保障。
賈康介紹，在已支出的政府負有償還責任的10.89萬億元債務中，用於市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出為8.78萬億元，占86.77%。其中，用於土地收儲的債務形成了大量土地儲備資產;用於城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設的債務，不僅形成了相應資產，而且大多有較好的經營性收入。
不過，既然是未到期的債務，總會存在一定的風險。「不少地方政府的償債資金來源於基金收益、土地收益等預算外收益」，國家發改委投資研究所研究員劉立峰認為，今年以來，部分城市房價止漲甚至下跌，房地產市場低迷會使一些地方政府的償債能力受到影響。
賈康認為，儘管不會出現全局性債務危機，但在政府財政收入增速放緩、支出仍在剛性增長的背景下，對部分地區的債務風險不能掉以輕心。
根據不久前公佈的《寧波市政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，寧波市政府負有償還責任的總債務為1732.82億元;其中，2014年和2015年寧波市政府負有償還責任的債務分別為468.25億元、357.27億元。這意味著，寧波市政府在2014年和2015年每天分別需要償還1.28億元、0.98億元的債務。
難題如何解?
根本出路在於建立事權和支出責任相適應的制度
當前，地方債務最大的風險在於其不透明性。賈康認為，今年政府工作報告提出要「陽光化」地方債務，近期財政部又提出試點地方政府債券自發自還，這是讓地方債務「陽光化」的重要措施。「過去地方政府舉債，可以說是用潛規則替代明規則，現在應當用明規則擠掉潛規則。」
賈康表示，還應建立地方債務的預警防控機制，包括建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能及時應對，防止風險擴散。
國民經濟研究所常務副所長王梅建議，要通過多種方式「開源節流」。比如，在地方政府投資的項目中吸引民間投資，降低准入門檻;成立不良資產處置公司，對不良資產進行處理;實行資產證券化，把優質資產變成現金流等。
從長期看，解決地方政府債務問題的根本出路在於深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度。「這就需要進一步理順中央和地方收入劃分，按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。」劉立峰說。
賈康認為，在實施了「營改增」等結構性減稅的基礎上，應逐步推進完善資源稅、財產稅等地方稅種，積極推進省以下分稅制財政體制在深化改革中貫徹落實，加上完善的轉移支付機制，可以緩解現實中基層財政困難、「土地財政」和隱性負債等方面的矛盾。 | 
