【文匯網訊】8月25日，十二屆全國人大常委會第十次會議在北京召開，多部重要的法律修正案將在這次會議上審議，其中《立法法》、《預算法》和《行政訴訟法》的修訂情況最受關注。
據《21世紀經濟報道》報道，《立法法》施行14年來面臨首次大修，其修訂情況直接關切法治與當前改革如何平衡，並對未來中國法治建設進程產生重要影響。
爭議巨大的《預算法》修正案四審再次引起關注。天津財經大學經濟學院教授李煒光告訴21世紀經濟報道記者，《預算法》極有可能在本次會議上完成修訂。
對目前的行政訴訟法修正案草案，行政法學界分歧較多。在修正案草案中，適當擴大了行政案件的受案範圍。
此外，列入這次會議審議的法律修正案還包括安全生產法、廣告法和保險法等。修法艱辛，而平衡改革和法律的關係更為不易。
《立法法》修正案：縮小人大授權範圍
在十二屆全國人大常委會立法規劃中，立法法的修改被列在第一位。25日，立法法修正案(草案) 提請十二屆全國人大常委會第十次會議審議，這是該法施行以來的首次修訂。
全國人大常委會法工委主任李適時作關於草案的說明時稱，立法法修正案(草案)將增加規定，人大的授權決定應當明確授權的目的、事項、範圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則等。
「以往全國人大常委會曾以『決定』形式多次給行政機關授權，比如上世紀80年代給國務院稅制改革和地方改革開放的授權。」原全國人大常委會法工委副主任張春生告訴記者。
1985年，全國人大授權國務院在稅收、改革開放、經濟改革等方面制定行政法規。
在2013年底的一次立法學研討會上， 張春生介紹， 「問題在於這個授權沒有規定期限，授權內容上線條也太粗。現在這個授權已經過了快30年，居然還沒有收回。我國現在大大小小共18個稅種，只有3個稅種(公司所得稅、個人所得稅和車船稅)是由全國人大及其常委會制定法律的，其他15個稅種包括增值稅在內還都是行政法規在規範。」
「以前全國人大還曾有對地方的授權，比如深圳經濟特區，2000年《立法法》施行後，對地方的授權隨之結束，但對國務院的授權至今沒有廢止，這個問題應該在這次立法法修改中盡快解決」，中國人民大學法學院教授朱景文告訴記者。
全國人大常委會法工委主任李適時作關於草案的說明時稱，授權的期限不得超過五年;被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，並提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見;需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人大及其常委會決定。
立法法修改不僅要終結「無期限」的授權，還要通過授權實現改革的合法性。
參與了立法法修正案(草案)論證的中國人民大學法學院教授朱景文稱，草案中還包括，有些法律可以在某些地區暫時不施行。此前，在廣東省的行政審批改革和上海自貿區設立時，全國人大常委會均授權國務院在相關地區暫停相關法律的實施。
同樣的情形也出現在正在進行的司法改革試點中，比如實行省以下法院人財物統管，就與地方司法機關由同級人大產生並向其負責的憲法原則相違背，「如果沒有一個這樣的授權，改革將會引起相當大的爭議」，朱景文說。
《預算法》修正案很可能通過
有「經濟憲法」之稱的《預算法》修正案草案將於此次會議上進行第四次審議，並將首次提請表決。
現行《預算法》自1994年通過，內容涉及預算的編制、審查、批准、執行、調整、決算和監督等內容，施行至今已20載。同年，中國開始推行分稅制財政管理體制，當年通過的《預算法》也以法律的形式確定分稅制這一制度。
此後，政府採購改革、部門預算改革、國庫制度改革也在漸次推進。政府預算從單一的公共財政預算拓展到公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四大預算體系，但是原有《預算法》並未涵蓋這些改革，明顯滯後。
2004年，《預算法》修改列入十屆人大立法規劃，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆三屆人大，但依然未能誕生新的《預算法》。其間，在2011年12月、2012年6月和2014年4月，全國人大常委會三次審議《預算法》，但是均未交付表決。
在一審、二審之後，全國人大就審議稿向社會公開徵求意見。全國人大統計的數據顯示，二審稿收到了近33萬條意見，超過個稅修正案創下的23萬多條意見的紀錄。這也從一個側面反映社會各界對《預算法》的修改關注度之大，也反映出《預算法》的修訂的爭議之大。
對此，中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，《預算法》的爭議點主要有以下幾個：允不允許地方發債、立法宗旨、國庫實行經理制還是代理制、預算公開的範圍等。
對於地方政府發債問題，三次審議稿之間甚至出現反覆。此前一審的修正案草案允許地方政府發債，但是二審時刪去了允許發債的條款，三審的修正案再次允許省級政府發行市政債。
「地方政府發債其實沒有太大的爭議，爭議較大的是在何時發債。」天津財經大學經濟學院教授李煒光對21世紀經濟報道記者表示，「《預算法》從立法宗旨就有分歧，預算權的配置也有分歧，如哪些權力歸人大，哪些權力歸政府，哪些需要公民參與。現代的國家治理，預算的權力和責任必須有明確的劃分。」
在《預算法》修正案審議期間，財稅改革在加速推進。中共十八屆三中全會通過的《中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，明確了未來財稅改革的方向，並表示2016年基本完成新一輪財稅體制改革重點工作和任務。
對此，劉劍文表示：「兩份文件明確了深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以後，修改《預算法》便水到渠成了。」
「這次審議通過的可能性很大，因為三審之後沒有公開徵求過意見，沒有徵求意見說明三審稿已經比較完善，沒有大的變動。」李煒光說，「下一步還應關注《預算法》實施細則的修改。」
《行政訴訟法》再次「小修」
自從2013年12月的十二屆全國人大常委會第六次會議上，初次審議了《行政訴訟法修正案(草案)》後，行政法學界便對「小修小補」的一審稿意見頗多。
8月23日，在中國行政法學研究會2014年年會上，參與修法的全國人大常委會法工委行政法室主任袁傑在主持一場關於行訴法修法的研討時，不得不多次強調行訴法謹慎修改的必要性。
「行訴法修改的過程中，共識少、分歧多」，袁傑說，她主張在行政體制改革、公眾需求複雜的轉型期，應避免修法的冒進。
「行政訴訟法修正案草案『一審』以來，如何擴大行政訴訟的受案範圍，是社會各界最為關注的問題」，在這次行政法學研究會年會上，全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛東說。
目前我國每年的行政訴訟案件數量僅為13萬件左右，一些基層法院行政庭甚至無案可審。
「『一審』之後，有意見要求改變目前列舉式的行政訴訟受案範圍」，童衛東說。目前的《行政訴訟法》條文列舉了8種受理情形和4種不受理情形。
「列舉的方式不可能做到受案範圍的全面，當年法律採用列舉的方式，是因為這項制度剛剛建立，需要隨著實踐的發展不斷補充」，童衛東說。
行訴法修正案(草案)對受案範圍仍然採用了列舉的方式，只是將原條文的8種情形增加為10種，且在各單項情形中也做了擴充，比如增加了沒收違法所得、警告兩種行政處罰的受案情形。
但中國政法大學研究生院副院長解志勇認為，行政訴訟「立案難」絕不僅僅因為行訴法規定的受案範圍過窄，更深層次的原因是，法院傾向於對受案範圍做限縮解釋，設置各種「土政策」。解志勇認為，這背後的原因就是法院自身的人、財、物都受制於人，地方政府對立案的干預通常比較有效。
因此，進行行政審判體制改革以及建立專門的行政法院，再次被提上學者的議事日程，這甚至被清華大學行政法學教授何海波認為是行訴法修改的「一號問題」。
最高法院長期以來一直呼籲設立行政法院，「每個省設立2-3個專門行政法院，在全國7個大區各設一所高級行政法院，這樣全國共設立70多所行政法院」，最高法院行政庭法官梁鳳雲介紹自己的設想。
但多名行政法學者對記者表示，短期內設立行政法院並不現實。訴訟成本是行政法院方案的弊端之一。
何海波還注意到了行政法院與司法改革如何銜接的問題。「省以下法院人財物統管，法院系統的地方化和行政化得到解決後，設立行政法院還有沒有必要?」他說。
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