【文匯網訊】養老金入市是一個系統工程,最終要解決的是「老有所養」的問題。因此,養老金入市及其相關的運作都需要在明確法律的基礎上進行。正因為如此,無論是理論上還是實踐中,針對養老金入市,各方都在謹慎對待。
隨著各省養老金入市的步伐加速,如何防止入市的養老金變成「唐僧肉」,成為民眾最關注的焦點問題。
據法制日報7月25日報道，從7月13日《基本養老保險基金投資管理辦法(徵求意見稿)》結束徵求意見,到7月21日山東省、廣東省先後宣佈千億養老金入市,關於養老金入市的討論一直熱潮不退。
作為一筆數額巨大的「保命錢」,養老金的一舉一動牽動著無數人的心。記者就公眾關心的三大焦點問題採訪了相關部門和專家。
焦點之一 必須入市嗎
「在很多人的傳統觀念中,養老金放在財政賬戶才是最安全的。通常來說,銀行出於自身利益考慮,總是極力遊說客戶將錢存為活期,而相關部門本著『不求有功但求無過』的原則,只要錢還在那裡沒有被挪用就可以了。」長期從事銀行法與信託法研究的京都律師事務所律師余慧華告訴《法制日報》記者,若按照原有的養老金管理模式,養老金保值增值壓力將日漸增大,可能出現支付缺口。這也是目前國家將養老金入市進行多元化投資的主要背景。
根據自己的研究成果,余慧華用一串數字向記者解讀了養老金的保值壓力有多大:
從1995年國務院發佈《深化企業職工養老保險制度改革的通知》正式明確統賬結合養老保險制度開始計算,我國基本養老保險制度建立至今正好20年。至2014年,城鄉基本養老保險基金規模已達35645億元(城鎮31800億元,城鄉居保3845億元)。從收益來看,因按現有養老金管理模式,只能投資於國債和銀行定期存款,十多年來,基本養老金的年均收益率不到2%。以1993年至2012年我國CPI年均複合增長率4.8%為基準,我國基本養老保險金損失將近千億元;如以企業年金2007年至2012年投資收益率8.35%為基準,損失超過3000億元。
對此,中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄表示了認同。「在目前的情況下,入市最主要的原因是因為養老金是長期資金,如果單靠銀行存款或者國債這種固定收益類產品是沒有辦法抵禦通貨膨脹的。從長期來看,只有權益類資產如股票、基金等才能抵禦通貨膨脹。」胡繼曄說,未來養老金投資需拓展多元化投資渠道。
此外,與養老金面臨的增值保值壓力相對應的,是我國老齡人口數量的迅速增長,未來實際養老壓力巨大。
根據民政部和全國老齡工作委員會辦公室等部門的統計數據,10年中我國老年人口增長5000萬,現正以年均近1000萬人的增幅「跑步前進」,預計到2020年,我國老年人口將達到2.48億,老齡化水平將達到17%。到2050年進入重度老齡化階段,屆時我國老年人口將達到4.37億,約占總人口30%以上。也就是說,三四個人中就有一位老人,且高齡化、空巢化現象日益嚴重。
「嚴重的人口結構和老年贍養負擔,要求我們必須學會通過市場投資獲得養老金增值收益。」清華大學公共管理學院教授楊燕綏說。
余慧華說,醞釀養老金入市,進行多元化投資,主要目的在於盤活結餘資金,增強養老金的保值增值能力,彌補可能出現的支付缺口。在堅持安全投資、穩健投資的原則下,將部分養老金投入市場,實際上是引入了市場配置工具,這有助於通過市場運作提高養老資金的使用效率和收益率,增強養老基金支撐能力;有利於盤活存量資金,促進經濟發展,應對經濟下行壓力。
「養老金不入市的風險比入市的風險大得多。」胡繼曄向記者表示,不要考慮股市是好還是不好,「沒有任何一個市場比股市帶來的收益更高。在可預見的將來,只要保持改革的態勢,就一定能實現增長」。
焦點之二 會不會賠錢
「跌跌不休」的A股令國內各界擔憂。養老金入市是否有利於其保值增值?
記者在採訪中瞭解到,對於養老金入市,坊間反映強烈,有人甚至用「羊入虎口」來形容。
「現在中國股市這麼不穩定,真不敢想像養老金虧了怎麼辦。」一位北京市民不無擔憂地向記者拋出了兩個問題:養老金入市是不是就意味著拿養老金「炒股」?在近來股市波動較大的情況下,養老金「炒股」的安全如何保障?
「首先需要明確的是,根據《基本養老保險基金投資管理辦法》(徵求意見稿),養老金可用來投資『股票,股權,股指期貨』等,但這不意味著拿養老金炒股。」余慧華說,「辦法對養老金入市設定了一條『紅線』——投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例,合計不得高於基金資產淨值的30%。這意味著養老保險基金投資股票類產品的比例須控制在30%以下,目的是為了合理控制投資風險。養老金在股市投資並不是簡單的『炒股』,而是通過多元化的資產配置,抗擊通脹保值增值。除了股市外,養老金還有其他投資渠道。辦法明確養老金限於境內投資,主要包括三大類產品,即銀行存款類產品、債券類產品、股票和基金類產品。在各類產品的投資比例上,辦法根據風險低的比例較高、風險高的比例較低的基本原則進行了嚴格的限制。」
「只有股市的長期表現能夠戰勝通貨膨脹。」對於上述疑問,胡繼曄表達了這樣的觀點,「股市短期的風險沒有任何人能夠預料。養老金入市是一項長期的投資,不能只看股市短期的波動表現,養老金入市最好的方式就是『長期、定期、定投』,將個人每個月上繳的養老金按比例投入股市。通過『長期、定投』的方式,股市的波動就會被『熨平』,從長期股市行情表現,任何一個國家股市的增長往往都高於國家GDP的增長率。從1990年到2014年,雖然股市經歷了波動,但我國的股市平均收益率是GDP增長率的2.5倍。養老金長達30年到40年的長期投資,能夠將股市短期的波動漲跌的波峰和波谷『熨平』。」
此外,胡繼曄告訴記者,養老基金將與金融市場深度融合,成為金融市場的真正長期戰略投資者。
「截至2014年年底,全國社保基金會管理的基金資產總額達到15289.60億元,其中,社保基金投資收益總額為1392.09億元,收益率達到11.43%。自社保基金會成立至2014年年末,基金累計投資收益額5580億元,年均投資收益率8.36%。」胡繼曄認為,我國建立現行養老保險制度就是希望能夠吸收現收現付制度和個人賬戶積累制度兩方面的優勢,在養老金運營中必須明確區分社會統籌部分和個人賬戶部分的性質。
「社會統籌養老金屬於公共產品,借鑒其他國家的經驗,其投資運營的對象和主體只能是國債。今後要形成發行社會保險特種國債的制度性安排,所有社會統籌養老保險基金的結餘部分都直接購買社保國債。」胡繼曄說,個人賬戶養老金部分的運營,需要明確養老金投資的原則、主持養老金投資管理人的選拔。從投資原則來看,安全性、收益性、流動性都需要兼顧,而投資運營首要保證基金的安全性,並堅持市場化原則,充分發揮市場機製作用,由專業投資機構運營;投資過程中應當堅持多元化、分散化投資來規避單一投資的高風險。
「根據投資管理辦法的規定,在國有重點企業改制、上市時,養老基金可以進行股權投資,投資國家重大項目和重點企業股權的比例合計可達養老基金資產淨值的20%,投資股票、基金比例達30%。為確保養老基金的流動性,該辦法規定以後存款比例不低於5%。」胡繼曄進一步介紹說,由此來看,養老金投資渠道是多元化的,而不是「將雞蛋放在同一個籃子裡」。根據辦法,第一支柱基本養老保險基金甚至比第二支柱企業年金的投資範圍更寬,特別是國家重大項目和重點企業股權投資由於有國家背書,其安全性、收益性都可超過二級市場上的股票和基金。
胡繼曄認為,中國的資本市場完全可以和養老金結合,過去那些認為中國資本市場不成熟、不能夠保證養老金安全性的觀點在投資實踐面前未被證明。已有的經驗表明,養老金投資資本市場可以獲得良好回報。
余慧華則用過往案例向記者分析說:「養老基金投資應當在保證基金資產安全性、流動性的前提下,實現保值增值。目前,從試點來看,2012年,廣東委託全國社保基金理事會運營1000億元養老保險結存資金,營運的情況良好,2012年收益率是6.73%,2013年的收益率是6.2%。這表明,從2012年到2013年連續兩年,廣東省社保基金的增值均跑贏了通貨膨脹。」
「如果虧損,辦法明確受托機構按照養老基金年度淨收益的1%提取風險準備金,餘額達到養老基金資產淨值5%時可不再提取,專項用於彌補養老基金理財發生的虧損。理財管理機構從當期收取的管理費中,提取20%作為風險準備金,專項用於彌補重大理財損失。」余慧華說。
胡繼曄還表示,我國的基本養老金投資已經箭在弦上,目標以股票、債券等金融產品為主,銀行存款主要用於滿足流動性要求。隨著滬港通、深港通的推行,股票也不應當局限於國內股票,應當考慮少部分的海外股票投資,以分散風險。
焦點之三 由誰來監管
養老金入市是一個系統工程,最終要解決的是「老有所養」的問題。因此,養老金入市及其相關的運作都需要在明確法律的基礎上進行。
正因為如此,無論是理論上還是實踐中,針對養老金入市,各方都在謹慎對待。
隨著各省養老金入市的步伐加速,如何防止入市的養老金變成「唐僧肉」,成為民眾最關注的焦點問題。
養老金入市的根本目的在於保值增值,緩解收支缺口造成的資金壓力,而非為入市「操盤者」製造「生財有道」的機會。如果投資決策有重大失誤,或暗箱操作、蠶食投資回報,決策主體及「操盤者」都應承擔決策失誤的法律責任。但如果問責機制虛設,養老金入市的回報,恐會成為新的「唐僧肉」。
對此,余慧華介紹說,《基本養老保險基金投資管理辦法》(徵求意見稿)在安全保障方面,除了設定紅線之外,還設置了如下保障措施:投資管理機構和受托機構需分別按當期管理費的20%和年度淨收益的1%建立風險準備金,專項用於彌補養老基金投資發生的虧損;專項兜底資金應交由第三方管理,同時應按照市場規則及時向社會披露相關信息,以此形成強約束力,避免風險擴散;辦法對養老金的托管機構、投資管理機構進行了嚴格要求;辦法明確,人民銀行、銀監會、證監會、保監會等相關機構將按照各自的職責,發揮監管作用,對托管機構、投資管理機構的經營活動進行監管。
「我認為應該制定相應的法律法規進行全過程的監管。」作為中國社會保障學會理事的胡繼曄向記者表示,首先,應當加強「入口監管」,從徵繳過程就應當開始監管。目前,從徵繳過程中暴露出的問題很多,主要是隱瞞基數、停繳等,造成上繳數量不足。其次,要加強經營過程中的監管,防止養老金的基金管理人出現證券投資基金管理人「老鼠倉」的現象,防止出現養老金買入賣出股票之前基金管理人包括機構負責人、操盤手及其親屬、關係戶提前買賣股票的現象。這中間的非法獲利空間非常大,應當予以嚴格監管。
「第三是發放階段的監管。一些老人去世後親屬繼續冒領養老金的現象很普遍,要防範養老金領取階段的欺詐行為。」胡繼曄建議說,作為養老金監督管理的最高位階法律,社會保險法在正式實施過程中需要大量配套法規、規章、規範性文件。因此,需要由國務院制定配套的社會保險基金監督管理條例、社會保險基金反欺詐管理辦法等法規、規章。
在胡繼曄看來,養老金的投資管理不應當交由地方分散投資,因為這裡存在很大的尋租空間和腐敗風險;另一方面,容易出現地方管理者傾向於投資當地企業的「地方保護」現象。基金投資應當本著受益人利益最大化的原則,但是這個目標很容易被「振興地方經濟」的目標誤導。
「最好的辦法是將地方社保基金委託全國社保基金理事會進行統一投資。全國社保基金理事會有一套完整的防範風險、加強內部控制的方法。」胡繼曄介紹說,在這一點上,實務界已經作出了一致的選擇。
7月22日,在山東省十二屆人大常委會第十五次會議上,山東省財政廳廳長於國安表示,今年山東省將企業養老保險金結餘1000億元委託全國社保基金理事會投資運營,山東也因此成為繼廣東之後全國第二家委託運營省份。
「此外,要保障繳納者的知情權和監督權。可以借鑒上市公司的經驗,實行強制性信息披露制度,社保基金必須定期披露年報、披露投資組合。」胡繼曄說。
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