【文匯網訊】據新京報報道，2008年「大部制」改革，交通運輸部成為5個新成立部委之一。
(機構)改革最困難的就是理清政府權力清單，清楚界定政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。
一方面是放權，也就是下放權力，下放到下一級部門;一方面是削權，也就是權力轉移，向社會轉移。
國家行政學院教授竹立家
為期3天的第十八屆中央委員會第二次全體會議昨日閉幕，會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。
又逢政府換屆之年。此次作為改革開放以來的第七次大規模政府機構改革備受矚目。記者採訪中，專家普遍認為，改革以「微調」為主，穩步推進。
「精簡機構是一場革命」，鄧小平曾如此評價機構改革。1982年至今歷經31年，這場改革仍在延續。
主線
適應市場經濟為改革目標
改革開放至2008年的30年裡，中央政府已6次較大規模調整。政府機構配置逐步與市場經濟接軌，建立公共服務型政府的改革路徑日漸清晰。
參與2008年「大部制」改革方案設計的中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱說，1982年之前，改革目的是為計劃經濟服務，1982年之後，改革目的是與市場經濟接軌，逐步廢除專業工業經濟部門。
1982年改革開放後首輪機構改革時，國務院改革減掉了39個工作部門，並為經濟體制改革打下「伏筆」成立「國家經濟體制改革委員會」;1988年的第二次機構改革，更是刀落計劃經濟產物的工業專業經濟部門，撤銷國家計委和國家經委，組建新的國家計委。
此後的機構改革也均圍繞這一宗旨展開。到2008年的第六次機構改革，為最大限度地避免職能交叉邁出了「大部制」步伐。新組建工信部等5個部委，國務院組成部門改革為27個，這也被媒體稱為「第一輪大部制改革」。
汪玉凱總結，改革開放至今的機構改革，可以劃分四個階段：上世紀80年代的精簡機構;上世紀90年代的為市場經濟奠定基礎;2003年的宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務基本定位;2008年和今年即將到來的「大部制」改革。但歷次改革，始終以適應市場經濟體制改革為目標，以轉變政府職能為軸心。
探索
「大部制」不是簡單加減法
改革開放後，中國進入快速發展期，機構改革方案也曾遇反覆，一些國家部委幾度沉浮，汪玉凱說，期間折射出的是政府對機構改革的探索。
國家經貿委、商務部的裁撤、重建過程，正是縮影。
國家經貿委前身為國家經委，改革開放前已經歷一次撤銷、恢復過程。1982年機構改革時，吸納了國家機械工業委員會、國家能源委、國務院財貿小組等多個經濟主管部門。但1988年機構改革時被撤銷。1993年再度恢復，並更名為國家經貿委。1998年機構改革時，吸納了10個原部級經濟部門，被稱為「小國務院」。但五年後，2003年機構改革時，與原對外經濟貿易合作部一道，合併成「商務部」。
汪玉凱認為，商務部是和大部制改革思路最為接近的一個機構改革。「大部制怎樣設計才合理、高效，大多需要再探索」。
他認為，2008年機構改革，是權力機構調整的重要切入點，確定了行政三分制，即決策、執行、監督三分的中長期改革目標。去年11月，十八大再次提及「大部制」，十八大報告要求「穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系」。
汪玉凱分析，本輪即將展開的改革，是上述行政三分制改革目標的延續，「部門會做『微調"，調整著眼於轉變政府職能、理順內部關係，而不是過多看重外部部門合併。
有分析稱，推進政府改革是一項系統性的工程，涉及經濟社會各個領域，很難寄希望於「畢其功於一役」。在明確改革目標後，重在創造條件，積極穩妥地推進，成熟一項推進一項，由此真正釋放出強勁的改革紅利。
關鍵
改革要打破部門利益博弈
對有媒體報道的「大能源」、「大文化」、「大金融」等未能納入本輪機構改革方案，採訪中有專家認為，如果屬實，這將是一大遺憾。尤其是能源界業內人士發文分析，「大能源」延後源於部門利益博弈難以平衡。
國家行政學院教授竹立家舉例說，中國能源管理職能分散在國家能源委、國家發改委、能源局、水利部、國土資源部等十多個部門中，是行政管理「九龍治水」、「政出多門」的典型代表。
他認為，作為行政體制改革的突破口，機構改革通過經濟體制改革推動政治體制改革，觸及的是政府放權與削權，「改革最困難的就是理清政府權力清單，清楚界定政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。一方面是放權，也就是下放權力;一方面是削權，也就是權力轉移，向社會轉移」。
但涉及放權與削權的改革，相當於公權力「革自己的命」、讓出自己的「飯碗」，勢必陷入部門利益博弈。
包括本輪改革在內，1982年至今的7次改革，每一次都選擇在政府換屆之年。一位專家表示，一方面換屆之年也是開局之年，同時一些部委官員退休，可減少改革阻力。
「我抱著粉身碎骨的決心來幹這件事，」《朱鎔基講話實錄》中曾如此描述機構改革阻力。他說，1997年年底，找幾十位部長逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤，長時間坐著談話使朱鎔基過度疲勞，每次站起來都很困難。
曾擔任中編辦副司長的尹光華在接受《中國改革報》採訪時說，有部委總是從本部門利益出發考慮問題。你這樣改，他那樣改，結果，即使方案本來是一件完整的西裝，徵求意見一圈下來，也只剩下一個坎肩了。
竹立家說，部門利益博弈導致的直接後果就是機構改革會留有遺憾，形成「精簡-反彈-再精簡-再反彈」怪圈。
例如1982年機構改革後，國務院各部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個。但由於這次改革沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制、沒有實現政府職能的轉變等原因，到1988年，國家部委、直屬機構又升至71個。
而部委不願放權、削權的另一個後果，導致部級事業單位伴隨機構改革如雨後春筍般產生。「每次機構改革，事業單位成了行政改革的分流渠道，國家部委一些直屬局，直接改成了直屬事業單位。」汪玉凱說。
查詢發現，如1993年，國家氣象局更名為中國氣象局，由國務院直屬機構變為直屬事業單位;國家地震局更名為中國地震局，由國務院直屬局改為直屬事業單位;1998年，新組建機構證監會、保監會，鑒於「政府要精簡機構」均被定為部級事業單位。2003年成立的銀監會，同樣是部級事業單位。
竹立家說，本輪機構改革雖是「微調」，但如何打破部門利益博弈僵局，實現真正的放權和削權，仍是關乎改革成敗的關鍵問題。
難點
做好人員分流防止回流潮
竹立家說，機構改革如果沒有實現真正的放權和削權，政府機構的職能、職位沒有真正轉變，那麼就會帶來另一個難題人員分流後的再回流。
每一次機構改革，人員分流安置都是重中之重。如1998年機構改革，各部委分流安置主要通過三條途徑：老公務員提前退休;政府出資讀書，本科畢業的讀碩士，碩士畢業的讀博士，讀書期間各種待遇不變;調入直屬國有企事業單位。
但是，大量人力、財力實施的人員分流，不久後卻形成了回潮流。《南方週末》2008年發表的《1998年部委人員大分流回望》曾報道，外交部一部門就有10多人回流。財政部也曾有類似情況，一名財政部工作人員回憶說，「那次改革的問題是只減了人員，但一些職位的職能沒有發生變化，導致一度缺人手，這也是部分人能夠重新回來的原因之一。」
竹立家認為，本輪機構改革精兵簡政幅度較小，不會造成1998年47%的大範圍人員分流，但是，「只要涉及部門撤銷、合併，就會有人員分流安置以及再回流問題」。
他同時強調，歷經改革，政府職能交叉問題已有好轉，加上事業單位改革正在推進中，卡住了機構改革的一條人員分流主渠道，「這些都是本輪機構改革進一步轉變政府職能的推動力」。
此外，對「大能源」、「大金融」的改革前景，竹立家認為，這兩項改革極有可能成為下一次機構改革的主要內容。
據《財經》報道，2010年財政部會同中組部、中編辦、人民銀行、法制辦等單位，起草了《加強國有金融資產管理課題調研報告》，初擬了兩套「大金融」改革方案。去年9月，中國能源研究會也形成了「大能源」改革報告。
而且，廣東兩個行政機制改革試點深圳和順德，以決策權、執行權、監督權三權分制為主的行政三分制大部制改革，已試點4年，「行政三分制能破解利益博弈問題。尤其是廣東順德的大部制改革，備受好評」。
竹立家說，從此前的改革伏筆，以及試點地區的成效，可以預見，下一輪機構改革將力度更大、更為徹底。 | 
