【文匯網訊】劉鐵男案仍在發酵，除了案件本身，最大的一個效果或則是該案的發生將中國能源管理體制推向革故鼎新的前沿。
據《21世紀經濟報道》報道，隨著新能源局組建進程加快，本報記者獨家獲悉新的能源管理體制框架已經形成——「一正五副」領導層管理架構、新增兩個司局，各司局負責人名單也在醞釀。
與以往「分權式」改革不同，此輪機構改革更加強調能源管理機構服務和宏觀管理職能，即服務於國家能源戰略，服務於國家能源發展和改革，強化能源監督管理。
從時間的維度檢視，「合併國家能源局與電監會職責，重新組建國家能源局」，這是能源管理體制的第十次大規模調整，甚至被一些人看做是組建「能源部」之前的過渡。根據既往改革經驗，新的改革嘗試成敗與否很大程度取決與職責定位，電監會便是前車之鑒。
與劉鐵男時代重視項目審批不同，中編辦賦予能源局的職責概括為：擬訂並組織實施能源發展戰略、規劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負責能源監督管理等。
從國家能源局近期工作安排和新任局長吳新雄講話看，重組後開始嘗試向宏觀戰略、宏觀規劃、宏觀政策、能源改革和能源監管等領域轉移，微觀管理上簡政放權，並強調事後監管。
而在國務院公佈下放和取消行政審批目錄中，水電、風電、煤炭、電力等一系列能源項目在列。
國務院發展研究中心產業部部長馮飛接受本報記者專訪時認為，新能源局監管方式上，應由以往的經濟性監管為主、社會性監管為輔的舊監管模式，轉向以社會性監管為主、經濟性監管為輔的新監管模式。
後劉鐵男時代，中國能源管理從能源審批下放開始，這既是反腐的有利手段，又是職能轉變的開端。吳新雄執掌下的國家能源局與前任比正在醞釀大不同，但這是不是另一個試錯過程?
新能源局強調市場改革
內部人士對本報記者的說法是，具體方案需要等內設機構司局級幹部敲定之後才會公開，具體人選正在醞釀。能源局長吳新雄近期多次召開原能源局、電監會司局級幹部座談會，徵求個人去向意願。
原國家電監會所在的西長安街86號已經成為能源局的另一辦公區。
5月6日國務院常務會議通過國家能源局三定，但至今尚未對外公佈。內部人士對本報記者的說法是，具體方案需要等內設機構司局級幹部敲定之後才會公開，具體人選正在醞釀。能源局長吳新雄近期多次召開原能源局、電監會司局級幹部座談會，徵求個人去向意願。
能源局與電監會重組方案落定後，吳新雄第一時間在電監會系統演說穩定人心，「思想不亂、隊伍不散、工作不斷」。內部講話也透露他對重組改革的認同，吳新雄認為新的改革有利於國家能源安全和改革發展，有利於政府提高工作效率和效能，有利於推進電力能源市場化改革，有利於更好發揮優秀有才幹事創業。
內部人士介紹，「從目前的人員編制看，將有部分官員分流至企業。已經有部分人員表態稱去電網和電力企業。」在此次改革中，原電監會副主席王野平已經就任大唐集團總經理，是幹部分流的開始。
隨著機構改革推進，國家能源局領導層「一正五副」格局形成。根據國務院任命，史玉波(原電監會副主席)、劉琦、王禹民(原電監會副主席)、張玉清、許永盛為國家能源局副局長。
能源局副局長的分工也基本明確。史玉波分管電力，王禹民分管新設司局，劉琦分管新能源與可再生能源，張玉清分管油氣，許永盛則接替即將退休的現任能源局副局長吳吟分管煤炭。
在內設機構上，根據「三定」規定，能源局重組後新增兩個司局，分別是市場監管司、電力安全監管司，原政策法規司改制為法制和體制改革司。
市場監管司在國家對電力監管的基礎上，將監管範圍擴至煤炭、油氣、新能源領域，並將推動能源市場化建設。電力安全監管因專業性強，國家安監總局不具備監管能力，仍保留在能源局旗下，電力安全監管司承擔原電監會職能。
法制和體制改革司則由原能源局政策法規司、電監會政策法規部(電改辦)等部門重組而成，其主要承擔能源法律法規體系、能源監管體系、能源體制改革措施等方面研究，是能源局的智囊機構。
重組後，能源局主要業務司局有十三個：綜合司、法制與體制改革司、發展規劃司、能源節約和科技裝備司、電力司、煤炭司、石油天然氣司、新能源和可再生能源司、核電司、國際合作司、市場監管司、電力安全監管司、人事司，涵蓋發展規劃、體制改革、新能源、傳統能源等領域。
有消息稱，在能源局機構設置過程中，曾有意見提出增加5個司局，除能源安全監管、能源市場監管外，增加體制改革、價格和成本監管職能，但這一提議被有關部門反對，僅同意增加兩個司。
究其緣由是，由於發改委仍掌握體制改革、價格管理職能，能源局的訴求沒有得到認同。「但從新增機構看，能源局將在能源市場建設和體制改革上扮演更重要的角色。電監會一直在推動電力市場建設，但未見成效。電力市場化建設將在大用戶直購電方面做出突破，逐步建立市場。」一位電力專家對本報記者說。
大用戶直購電是原電監會探索電力市場改革的工具之一。但在計劃管理體制下，具有市場性質的探索仍需要行政審批來實現，改革進程並不理想，試點規模極其有限。
5月8日，王禹民首次以能源局副局長身份到廣東專題調研分佈式能源發電和大用戶直購電。他表態稱，國家能源局將按照電力市場化改革思路，在完善清潔能源上網及自用和大用戶直購電相關機制方面進行探索。
另一方的意見則為上述改革探索潑一盆冷水：價格管制尚未鬆綁、大用戶試點審批並未真正取消、電力調度未獨立，市場化改革有可能仍在原地踏步。
大幅下放項目審批
本報記者獨家獲得的內部文件顯示，能源局正加快簡政放權，縮小審批、核准、備案範圍，從體制機制上進一步給各類市場主體創造條件，發揮企業和個人參與能源投資、項目建設的積極性和自主權。
新能源局正在醞釀簡政放權的運動，管住行政審批權力，從源頭預防腐敗。
本報記者獲得的相關官方文件顯示，能源局正加快簡政放權，縮小審批、核准、備案範圍，從體制機制上進一步給各類市場主體創造條件，發揮企業和個人參與能源投資、項目建設的積極性和自主權。
官方文件稱：「在做好戰略規劃、產業政策和市場准入標準制定的基礎上，對已列入國家有關能源規劃需要審批或核准的項目，除涉及其他地區、需要全國統籌安排或總量控制的項目以及實行國家安全審查的外資項目外，一律下放。」
對國家採用補助、貼息等方式扶持地方能源行業的預算內資金，凡屬點多、面廣、單項資金少的項目，在確定投資方向、原則、標準和實施細則後，具體工作由地方政府安排。
對繼續保留的行政許可項目和非行政許可審批項目，進一步簡化和規範審批程序，創新服務方式，貼近市場主體，提高行政效能，限時辦結。進一步發揮行業組織和中介機構對生產經營活動的自律管理作用，提高服務質量和效率。
3月16日，國務院公佈取消和下放行政審批名錄。下放審批的能源項目有：除在主要河流建設以外的水電站、分佈式燃氣發電項目、燃煤背壓熱電項目(熱電聯產項目)、風電站項目核准、國家規劃礦區內新增年生產能力低於120萬噸煤礦項目、除跨境(省、區、市)外的油氣輸送管網項目、330千伏及以下交流電網項目、列入國家規劃的非跨境(省、區、市)550KV交流項目。
此外，取消發改委對企業投資年產100萬噸及以上新油田開發項目核准、企業投資年產20億立方米及以上新氣田開發項目核准;取消商務部對石油、天然氣、煤層氣對外合作合同審批;取消國家能源局電力用戶向發電企業直接購電試點和電力市場份額核定兩項審批。
行業內人士分析，此次能源項目下放規模和範圍較大，對於一貫緊握的水電、風電項目審批衝擊很大。劉鐵男案件的發生一定程度加速審批目錄的公佈，能源局也被大幅削權。
為預防因審批權力過於集中帶來的腐敗問題，能源局內部分局特別強調：「嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。堅持依法科學民主決策。凡涉及群眾切身利益的重大能源改革方案、重大能源政策、重點能源工程項目，依法公開聽取群眾意見並進行社會穩定風險評估。」
在能源宏觀管理上，官方文件顯示新的能源局管理團隊提出的策略是：「強化能源發展戰略、規劃和政策的擬定及組織實施，嚴格事後監管。推進能源消費總量控制，作為職能轉變後能源宏觀管理和市場准入的重要抓手。完善能源監管體系，推動能源市場建設，維護能源市場秩序。」
這是對當前政府管理模式的糾正。當前政府管理重點放在前置性審批環節，項目的事中、事後監督與管理則相對較弱，存在「重審批、輕監督」問題。
大調研戰略
根據能源局時間表，將在7月底完成4類18個課題的調研。這些戰略調研涉及國內能源發展戰略、國際能源合作發展戰略、能源科技創新重大戰略、能源市場化改革和監管四個方面。
在中央推進機構改革和職能轉變的大勢下，本報記者獨家獲悉能源局上下正在組織名為「轉變職能、轉變作風(大調研、大討論、大轉變)學習推進活動」，目的是簡政放權、機構改革、完善制度機制，推進行政效能。
自5月中旬開始，能源局黨組成員將帶隊組成調研組，到地方以及有關部門、行業、企業調研，調研議題涉及加強宏觀調控、保障國家能源安全、提高能源效率、完善社會主義市場經濟體制等方面。
「調研是吳新雄比較熱衷的工作方式，可以瞭解實際情況，又可獲得地方部門和企業支持。在調研過程中發現問題，體現能源局的地位。而非一味地爭權，強調部門利益。」能源局系統內人士分析。根據內部通告，吳新雄已經先後到湖南、湖北、甘肅開展調研。
與劉鐵男重點把控項目審批不同，吳新雄將工作重點放在重大戰略、重大規劃、重大政策、重大技術、重大改革、重大監管、重大服務等層面。
根據能源局時間表，將在7月底完成4類18個課題的調研。這些戰略調研涉及國內能源發展戰略、國際能源合作發展戰略、能源科技創新重大戰略、能源市場化改革和監管四個方面。
具體而言，包括：國內能源需求預測和供應潛力分析、能源戰略基地與戰略通道組織實施、煤炭安全綠色開發戰略、國內油氣資源開發利用，核電、水電、可再生能源發展戰略。
國際能源合作上，啟動國外油氣資源合作開發戰略措施研究、國外煤炭資源合作開發戰略措施研究等。能源科技創新工作涉及化石能源、新能源、非常規油氣開發、電力儲能與能源系統智能化技術創新等。
能源市場化改革和監管上，完善能源法律法規體系重大對策研究、健全能源監管體系研究、加大對能源體制專項改革措施研究等。
除此，能源局還提出建立以煤炭、電力、油氣、核電、新能源和可再生能源、科技創新、國際合作等為重點的服務能源企業科學發展協調工作機制，按季度分行業向能源企業通報行業國內外發展形勢，分析問題和矛盾。
相比之下，吳新雄與前任局長劉鐵男思路完全不一致。劉鐵男缺少地方工作經驗，把精力放在項目審批上。尤其是其發改委副主任(分管產業協調司、經濟運行局、財政金融司)、能源局局長的雙重身份，使其本人在能源項目的審批上有較大話語權。
公開履歷顯示，吳新雄從江蘇江陰起步，有28年地方工作經驗，一年零九個月電力監管履歷。2011年6月從江西省省長位上調任國家電監會主席;今年3月接任國家能源局局長。
第一任能源局局長張國寶對他的公開評價是：「以實幹著稱，有豐富工作經驗。」電監會系統官員認為，「吳新雄知道現在的地位，知道如何下手開展工作，知道如何造勢配合工作，知道工作輕重緩急。他的執政風格是引導，通過公開政策，公開監管報告，引導企業行業。如公開區域電網間送電情況，引導電網企業重視區域電力平衡。」
從國家能源局近期的工作部署看，重組後工作一方面側重宏觀戰略研究，另一方面則在追求工作的針對性、操作性、實效性。
能源局短期內的十項工作安排則體現這一點。包括研究制定能源行業大氣污染防治工作方案，提出非正常棄水、棄風、棄光解決方案，組織電網發展規劃的論證和擬定，促進能源大基地、大通道建設建設，探索深化能源改革的路徑和重點，出台能源結構優化、提高能效水平的具體管理辦法。
地方派出機構有望擴權
有派出機構人士得到的消息是，原電監會所屬電力業務資質管理權限可能下放到派出機構，能源局不再設置資質管理中心。電力業務許可證主要有「三大證兩小證」，即發電、供電、輸電電力業務許可證;電工進網作業許可證、承裝(修、試)電力業務許可證。
在此次改革中，原電監會區域監管機構的去留也有定論。作為能源局派出機構(正廳級)得以保留，人員編制基本不變，業務職能有望擴大。目前，國家能源局機關已經向各派出機構正式下發工作文件。
在電監會存續的十年時間，組建了龐大的電力監管體系。共有華北電監局、東北電監局、西北電監局、華東電監局、華中電監局、南方電監局六個區域監管機構，以及12個省(自治區)電監辦，人員編制有500人之巨。
截至目前，地方派出機構的機構設置、職責定位、人員編制正式文件並未下發。「派出機構希望改革盡快有定論，以便開展工作。目前由於職責不明，一些例行監管工作已經延後。有電力企業出現不合規行為，受機構改革影響，整改通知都沒有擬定，比較尷尬。」一位派出機構人士說。
根據國家能源局「大調研、大討論、大轉變」工作安排，各地派出機構正在聽取地方企業就能源局簡政放權、推進電力市場建設、轉變工作作風的建議。
有派出機構人士得到的消息是，原電監會所屬電力業務資質管理權限可能下放到派出機構，能源局不再設置資質管理中心。電力業務許可證主要有「三大證兩小證」，即發電、供電、輸電電力業務許可證;電工進網作業許可證、承裝(修、試)電力業務許可證。
如果資質中心下放，意味著原電監會資質中心的人員將在分流之列。但地方派出機構保留帶來的另一個衍生問題是，其與地方能源局之間的職責關係如何理順?目前吉林、安徽、貴州、河北等地均已經組建隸屬本地發改委管理的能源局。
上述派出機構人士給出的解釋是，目前的基本考慮是派出機構負責監管，地方能源局負責行政規劃和審批。「與國家能源局職能和內設機構對應，派出機構除了電力市場監管外，可能將監管範圍擴大至煤炭、油氣市場。」
從「政監分離」到「政監合一」
在重組方案醞釀過程中，有電力監管系統專家便向能源局高層建議，國家能源局應走政監並重的路線。「現在看來，領導思路更加強調對市場監管職能。政與監有促進作用，但在國內能源市場沒有建立起來的前提下，沒有行政職能監管就會無力。
能源局與電監會重組後，結束電力監管游離余能源管理之外、監管乏力的局面，能源監督管理體制得以完善。從能源市場監管司的定位看，能源局擴大了監管職權，但一個更大的變化是我國能源監管由「政監分離」向「政監合一」模式轉變。
在2002年電力體制改革中，電監會的成立既在效仿英國等國家獨立監管模式，又在開啟「政監分離」的嘗試。無奈，電力市場至今沒有完全形成，電力監管羸弱，以至電監會在機構改革在撤銷。
根本原因在於，電監會雖是正部級事業單位，但對電力價格、項目審批沒有管理權，電力體制改革的滯後和職權配置缺位使其陷入「無權可監、無力可監、無法可監、無市可監」的境地。
一位電力市場改革派的專家向本報記者評價稱：「顯然，解決監管的問題就是重新為電監會賦予職責。但這次改革做對了一半，做錯一半，能源重組但未獨立。成立專業化的能源監管機構是國際能源監管模式的主流。電力獨立監管探索十年之後，又重新回到政府序列中來。監管機構面臨的問題變得更複雜：一方面監管不獨立，另一方面監管機構沒有價格、投資、項目審批權，未來的能源監管很可能走國家電監會的舊路。」
在重組方案醞釀過程中，有電力監管系統專家便向能源局高層建議，國家能源局應走政監並重的路線。「現在看來，領導思路更加強調對市場監管職能。政與監有促進作用，但在國內能源市場沒有建立起來的前提下，沒有行政職能監管就會無力。
這位專家也反覆強調，在能源市場不完善、能源央企占主導地位的格局下，能源監管仍存在一系列問題，也可能重蹈電監會的覆轍。國家能源局應吸取電監會的前車之鑒。「電監會只有許可、安全監管等職能，話語權有限。發電廠、電網建成後，不可能不允許發電並網。」
在改革過程中，更多的意見則是指向擁有眾多核心權力的發改委。目前，發改委出於宏觀調控等目的掌握價格、市場准入、投資審批權，對經濟發展的影響大。而發達國家的能源市場准入、價格、成本、投資、服務質量和市場交易規則等監管職能都由監管機構統一負責，不可割裂。
「但現階段，發改委不會放棄價格和審批權，市場機制難以發揮作用。這次改革只能稱為『舌尖上的改革』。國內能源領域市場化處於起步階段，使得能源監管機構無市(場)可監。如果行政審批制度不改革，能源市場化改革便無從談起。」上述電力市場改革派專家說。
他再以這次國務院下發和取消的行政審批為例評價稱，「實際上，諸多放權的項目中真正鬆綁激活社會活力的項目不多。再如，國務院要求能源局取消大用戶直購電審批權，但最終仍需要發改委把關。」 | 
