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 《中國集體領導體制》封面 【文匯網訊】2013年7月，清華大學國情研究院院長胡鞍鋼所著《中國集體領導體制》一書公開出版。在該書封面上，寫著「國內外首部解讀中共中央政治局常委會工作機制的專著」。
據南方週末報道，在中國，領導人至少要跨越兩個重要的政治台階，才能成為中央領導集體成員。第一個台階是擔任黨的省級書記;第二個台階是擔任黨的領導集體成員的主要助手，主要鍛煉崗位是中央政治局委員和候補委員、中央書記處書記和候補書記。
中國特色「集體領導制」如何確立
中共中央政治局常委會，政治創意和制度創新都源於毛澤東。
1956年，中共八大通過《中國共產黨章程》，毛澤東在考慮中央領導機構設置方案時，提出增設中央政治局常務委員會，並提議由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記，一起組成該委員會，作為中央領導集體的核心。
1956年9月28日，中共八屆一中全會選舉了毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德、陳雲、鄧小平為中央政治局常委，構成了第一代中央領導集體核心。
1959年後，毛澤東不再擔任國家主席。他提出分為「一線」和「二線」的設想，其中他本人退居「二線」。隨著毛澤東執政時間延長和個人威望不斷提高，由集體領導變成了個人「最高指示」，使中央政治局常委會在一定程度上退化為傳達和執行毛澤東個人指示的「辦事機構」。
「文化大革命」後，華國鋒和鄧小平恢復中央集體領導制度。1982年中共十二大通過的黨章規定，黨中央只設總書記，不再設主席、副主席。
十四屆一中全會對黨和國家領導制度作了重要的改革。首先，正式建立以中央政治局常委會為核心的「一元權力」結構，不僅常開會，真正成為集體領導決策核心;其次，根據黨中央和鄧小平的決定，實行黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體的領導體制;再有，在中央政治局常委形成年齡梯隊。
十四屆一中全會後的20年間，中國特色的「集體領導制」逐漸鞏固完善。大體分為「兩步走」：第一步是中共十四屆、十五屆中央政治局七常委機制，第二步是中共十六屆、十七屆中央政治局九常委機制。
政治局常委會如何交接班
中共新一屆中央集體領導人或集體接班人的產生，既不是西方國家產生國家元首時像「空降兵」一樣一舉上台，也不是像「文化大革命」中的政治新星王洪文那樣搞「火箭式」上台，而是典型的「台階式」，至少要跨越兩個重要的政治台階，才能成為中央領導集體成員。
第一個台階是擔任黨的省級書記，在治理國家前，先接受治省的鍛煉和考驗。截至2012年底，世界上人口上億的國家有11個，中國是世界上人口最多的國家。若以人口數達到6000萬作為大國標準，那麼中國至少有8個省的人口達到或接近6000萬。除軍事和外交外，治理一個省就如同治理一個世界大國。擔任省級黨委書記就積累和具備了長期的地方執政經驗，這一台階是他們成為中央領導人所需信息、知識、經驗和能力的「加速積累期」。
第十五屆中央政治局常委7人，有5人擔任過省委書記、直轄市市委書記，比例為71.4%，具有地方省級工作經驗的比例高達85.7%。第十六屆中央政治局常委9人，有6人擔任過省委書記、直轄市市委書記，比例為66.7%，具有地方省級工作經驗的比例達77.8%。第十七屆中央政治局常委9人，有8人擔任過省委書記、直轄市市委書記，比例為88.9%。
第二個台階是擔任黨的領導集體成員的主要助手，也是「集體交接班」的過渡期。這個台階的主要鍛煉崗位是中央政治局委員和候補委員、中央書記處書記和候補書記，作為中央政治局常委的主要助手。從統計數據看，近幾屆中共中央政治局常委進入當屆常委會以前，接受「第二台階」鍛煉的時長呈現出逐屆提高的趨勢。
在這一政治台階上，即使那些仍擔任省級黨委書記的中央政治局委員，也有更多機會瞭解和分享中央領導集體是如何作出重大決策的。這如同他們的「實習期」和「預備期」，全面接受治黨治國理政之道之術的「強化訓練」，為他們將來集體接班作各種政治準備。與此同時，中央政治局常委對他們還起到傳幫帶的指導作用，使他們盡快完成從地方負責人到中央領導人角色的轉變;這一階段還起著集體考察的作用，特別是政治考察，「包括政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力、政治敏銳性」。
通常情況下，只有走完之前兩個政治台階之後，才能正式進入中央政治局常委會，成為領導集體核心成員之一。
最後一個環節就是政治交接班，主要體現在中共全國代表大會的政治報告中。例如，胡錦濤曾擔任十六大報告起草組組長，在中央政治局常委會的領導下，直接負責起草十六大報告，經過一年左右的時間，正式提交十六大，經大會批准之後，成為十六屆黨中央治黨、治國、治軍的路線和綱領。這就在實際上完成了政治交接班任務，從而保證黨的思想路線、政治路線和組織路線的連續性、繼承性和創新性，不會因領導人的改變而改變。
常委會如何協作和調研
自十六屆一中全會開始，正式形成了中央政治局九常委分別代表黨和國家主要機構。以第十六屆、十七屆中共中央政治局常委會為例，九位常委之間的溝通、協商、協作關係主要體現在如下兩個方面：
各常委個人之間的協作關係，通常由個人之間交流協商來實現。
各常委所代表的機構之間的協作關係，由各機構黨組向中央(中央政治局常委會)提交報告，研究重大決策。如十六屆、十七屆中央政治局常委會所代表的中樞機構共有八個，分別是中共中央委員會、全國人大、國務院、中央軍委、全國政協、中央紀委、中央宣傳口、中央政法委。在中央政治局常委會上，每個常委不僅代表個人發表意見，還要代表各機構發表重要意見。一旦中央政治局常委會集體決定，各方機構就須照辦，各位常委直接向所在機構(黨組)傳達這一決定，根據分工各自採取行動。
毛澤東最早提出「沒有調查，沒有發言權」的著名論斷;1992年鄧小平以84歲高齡視察南方，闡述了建立社會主義市場經濟的理論原則，促進了改革開放;十五屆中央政治局七位常委到全國各地考察、調研237次，人均達34次。
第十六屆中央政治局常委繼承了十五屆的傳統，五年間九位常委到全國各地調研考察累計達352次，人均達到39次;十七屆中央政治局常委會九位領導人在2007年10月至2011年8月不到四年的時間裡，國內考察調研次數達到386次，人均43次。
調查研究還體現在對重大突發性公共事件或重大自然災害的積極響應。以2003年「非典」為例，當年，第十六屆中央政治局九位常委有八人圍繞「非典」疫情防控工作前往地方進行調研，累計次數達19次。
中央政治局常委還利用出訪國外進行國際調查研究。十五屆中央政治局常委七位同志出訪次數達到224次，人均達32次，其中以國家主席出訪次數最多。十六屆中央政治局常委出國訪問的次數累計達到219次。
此外，領導人積極參加國際會議，十五屆中央政治局常委共計31次，十六屆中央政治局常委共計28次。
常委會如何決策
從中華人民共和國成立至今，中共政治決策機制的變化大致可以分為幾個不同階段：
第一階段(1949年到1957年)是決策制度化建立階段，這一階段是民主集中制執行得較好的一段時期。第二階段(1958年到1965年)是決策制度受到嚴重破壞階段。這一時期毛澤東在重大決策中的個人作用凸顯，其他領導成員的作用在下降。第三階段(1966年到1976年)是非制度化時期，黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱，以至被破壞。
第四階段(1977年到1991年)是重建民主決策、集體決策制度階段。鄧小平提出，各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。第五階段(1992年至今)是集體決策科學化、民主化和制度化深化階段。江澤民提出了「集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定」的決策原則。
以中共第十六屆、十七屆中央領導集體為例，集體決策機制的運行情況如下。國家決策體系分為「外腦」和「內腦」：「外腦」由人民群眾、國內外智庫(以國內智庫為主)和地方四套班子(主要是省級，包括黨委、政府、人大和政協)組成，內腦則是以中央政治局常委會為核心，包括國務院、全國人大和全國政協三大班子。
第一，黨中央工作的制度化、規範化。2002年12月2日，中共中央政治局會議通過了十六屆中央政治局工作規則，中央集體決策機制進入了鞏固和完善的階段。2004年2月，中共中央頒布《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，規定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作。
中央政治局常委召開多次民主生活會議，並向中央政治局通報，聽取中央政治局成員的意見和建議。兩屆中央政治局還在每年9月定期召開會議，討論總結中央政治局前一年的工作。
第二，堅持重大問題集體討論、集體決策。在2003年年底召開的全國組織工作會議上，曾慶紅明確提出：在黨委內部，書記是「班長」，重大問題由黨委集體作出決定。「集體決策」就是在決策過程中「堅持黨的集體領導，而不是個人決定重大問題」。
第三，完善重大決策的規則和程序，建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯機制。2004年9月，十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》指出：完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。
第四，發揮民主黨派參政議政職能，重大事項與他們進行政治協商。2005年2月，中共中央頒發《關於進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，首次明確把「政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商」作為政治協商的重要原則。
中共中央同各民主黨派中央政治協商的內容主要包括：中國共產黨全國代表大會、中央委員會的重要文件;憲法和重要法律的修改建議;國家領導人的建議人選;關於推進改革開放的重要決定;國民經濟和社會發展的中長期規劃;關係國家全局的一些重大問題;通報重要文件和重要情況並聽取意見，以及其他需要協商的重要問題等。從1990年到2006年年底，中共中央、國務院及委託有關部門召開的協商會、座談會、情況通報會達230多次，其中中共中央總書記主持召開74次。
第五，主動接受專家咨詢意見，發揮各類思想庫的作用。改革開放以來，各類專家和思想庫在決策咨詢中的作用越來越明顯，經濟、社會、歷史、國際政治等方面專家學者頻頻為國家決策提供專業化的咨詢研究。
(文中內容摘自《中國集體領導體制》一書)
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