【文匯網訊】2013年11月15日，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》全文公佈(以下簡稱《決定》)。正如之前公眾所預測的，《決定》中對反腐問題進行了重點部署。
據法制週末報道，同一天，在北京學院路法大校區3號樓的辦公室裡，行政法專家、中國政法大學副校長馬懷德接受了法治週末記者的專訪，對中央反腐新規進行瞭解讀。
這個三度參加中紀委座談會的反腐專家，在接受採訪時語調不溫不火，一如他一向主張的反腐方略，溫和但有力度。
聚焦紀委監察機制改革
反腐敗問題一直是熱點話題。長期以來，輿論對於地方紀委接受同級黨委領導的「同體監督」收效看法不一，有關「紀檢機構垂直管理、異體監督」的呼聲不時見諸報端。
35年前，十一屆三中全會召開，在這次會議上，中央紀委得以恢復和重建。35年後，十八屆三中全會召開，紀檢監察體制改革成為這次會議被各界關注的焦點問題之一。
《決定》對加強反腐敗體制機制創新和制度保障進行了重點部署，提出要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。
「目前紀委在監督體制上，存在同級監督不力或監督過軟的問題，特別是對黨委一把手的監督。」馬懷德認為，監督效果不好應是此次改革的動因。
馬懷德介紹：現行的體制存在的問題主要就是監督不力，紀委受同級黨委和上級黨委的領導，由於人財物都受制於地方黨委和地方政府，紀委想對同級黨委和政府進行有效的監督，就會覺得力量不夠。
其實早在1982年，黨的十二大通過的黨章明確規定了建立雙重領導機制，但是雙重領導體制在實踐中存在一些問題。
「雖然說是雙重，但是在人事任免上，還是由地方黨委來決定，工資又是地方政府上發，辦公樓也是地方給蓋，辦公條件也要依賴地方，所以有效監督同級黨委政府，難度可想而知。」馬懷德說。
「所以這次全會《決定》明確提出加強雙重領導體制，使雙重領導體制具體化、制度化、程序化，這點非常必要。」
而談到雙重領導機制的重要變化，馬懷德歸納了三點。
第一要突出上級紀委領導權。上級紀委領導權體現在下級紀委查處案件辦理案件過程中，特別是線索處置和案件查辦時，在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告，尤其查處腐敗案件要以上級紀委為主，這是第一次提出，雖然是雙重領導體制，但是要考慮上級紀委領導權，所以要突出上級紀委領導為主。
第二個重要變化是，突出上級紀委領導權的同時設置具體程序。也就是說如何完善體現雙重領導要有具體程序安排，比如說查處案件過程中既要向同級紀委報告也要向上級紀委報告。
第三個變化，下級紀委書記提名和考察以上級紀委為主。在實際工作中由於同級紀委對同級黨委的監督過軟或者監督不到位，原因是由於紀委書記、副書記的領導職務是由同級黨委決定的，所以這次明確提出以後各級地方紀委書記、副書記提名考察由上級紀委會同組織部門為主，這樣就把主次關係分清了，就是上級紀委和組織部門負責對下級紀委書記、副書記的提名和考察，這樣保證了上級紀委的領導權。
同時，在《決定》中，也強調了改進中央和省區市的巡視制度。
2013年9月下旬，隨著對各地各單位巡視情況的公佈，2013年第一輪中央巡視工作結束。中央巡視組第二輪巡視工作已於10月底啟動，再次派出十個巡視組。
對於巡視制度，馬懷德指出，這是一種由上而下的監督制度，模式正在發生變化。「比如說一次一授權，巡視組有組長人選庫，是抽取的，不是固定的，本身它不會形成所謂的監督者被被監督者所『俘虜』的可能性。」
另外，這種監督非常認真，不是走過場，持續的時間比較長。再一個它的透明度比較高，所有巡視的地點、巡視的對象、巡視組的組長、副組長，包括巡視辦公地點、巡視最後的報告、巡視結果，都向社會公開，透明度比以前提高，效果也比較明顯。
對「特邀監察員」的理解
2013年11月初，馬懷德的公務包裡又多了一個工作證——「特邀監察員工作證」，發證機關是中華人民共和國監察部。
作為特邀監察員的「新成員」，馬懷德坦言任務很重。
特邀監察員的制度由來已久，1989年監察部開始實行，當時規定3年一個任期，後來改為5年一個任期，主要構成是請社會公眾，尤其是比如說民主黨派、人大代表、政協委員、專家學者，社會各界履行對政府的依法行政、依法履職進行監督，對政府工作人員是否廉潔是否正確履行職責進行監督。
也就是說，特邀監察員制度是利用社會力量，既起到對政府工作人員以及政府部門的監督，另外起到對紀檢監察機關本身的監督。
2013年10月，監察部對特邀監察員制定新的工作辦法，其中有明確聘用特邀監察員的程序。
工作辦法中規定，聘任特邀監察員首先由監察機關指定的內設機構提名人選或由有關單位和部門推薦人選，報監察機關主要負責人審批;其後，監察機關對人選進行考察研究後，決定聘任。
以馬懷德為例，2013年9月，監察部和中國政法大學接觸，提出擬聘任馬懷德為特邀監察員，並和學校的紀委書記交流以瞭解情況。
11月初，監察部召開特邀監察員座談會，確定了包括馬懷德在內的40名特邀監察員的名單，頗具新意的是，這一屆的特邀監察員中，反腐專家首次被納入。
「之所以被聘為特邀監察員，和我參加中紀委的座談會也有關係，去年11月底參加中紀委座談會的8個專家中，有3個被聘任為特邀監察員。」馬懷德說。
一年前，包括馬懷德在內的8位專家參加了王岐山主持的中紀委座談會。會上，專家們曾向王岐山諫言，提出通過幹部財產公開、反腐敗法律制度創新等舉措以推動反腐敗進程。
「要做好這項工作不是一件容易的事情。」馬懷德說。自從被聘任為特邀監察員，每個星期，馬懷德的辦公桌上都會多了十幾封來自全國各地的信件。「寄信的人希望我能把這些信轉交給中紀委。」
據介紹，監察員享有和監察部的監察員一樣的權力，目的是發揮社會監督的作用，讓社會各界人士對政府行為、政府官員的行為加以廣泛全面的社會監督。
「特邀監察員的範圍比較廣，但是人數又有限，40個人，5年期限，從紀檢監察機關來講，是發揮社會監督力量重要的舉措，對特邀監察員們寄予厚望。從受邀者的角度講，責任重大。」
而特邀監察員的職責，馬懷德歸納了四方面：咨詢、聯繫、宣傳、監督。
「以監督為例，監督又是雙重監督，也就是特邀監察員既負責接受紀檢監察機關的指派、委託，參與專項的監督檢查，去監督監察對像;又負責對紀檢監察機關本身進行監督，因為在履職過程中可以發現紀檢監察機關工作中這樣那樣的問題，反映一些情況，提供一些監督意見。」馬懷德說。
法治反腐是必由之路
十八屆三中全會閉幕後，「加強反腐敗體制機制創新和制度保障」寫進會議公報，此後中紀委又連續釋放「完善紀檢雙重領導體制」的信號，這再度引起輿論對於未來紀檢體制改革方向與步驟的討論。
如何創新和深化創新反腐敗的體制機制，核心問題還是反腐敗的體制問題。
「反腐敗不僅是領導體制的問題，還有一些具體的舉措，包括中央單位派出紀檢組長的制度也要具體化和規範化、制度化，還有巡視制度，特邀監察員制度都在逐步完善中，目的還是發揮有效監督，防止權力的濫用。」馬懷德說。
他介紹，權力的濫用有兩種，一種就是邊界不清，法律沒有給一個明確的邊界來說明權力行使的地方;還有就是暗箱操作，不公開不透明。
同時，監督不力也會出現違法犯罪和貪腐的情況。
「如果在這三方面有相應的、具體的、制度化的措施，而且這種措施能夠比較好地適用和執行，效果會比較明顯。」馬懷德說。
去年11月，在參加中紀委反腐工作專家座談會時，馬懷德提出的主要觀點就是，源頭治理、立法防腐，應該注重制度建設，而制度的最高級形態就是法律，也就是建立中國的反腐法律體系。
「反腐必須走法治軌道，否則極容易形成運動式反腐和人治反腐。」
他介紹：「改革開放30年，我國制定了刑法、行政監察法、公務員法、招投標法、政府採購法、審計法等一系列法律法規，還有大量的反腐倡廉政策文件，數量不可謂不多，基本上涵蓋了可能產生腐敗的方方面面，但是並沒有有效遏制腐敗高發多發的勢頭，原因就是我們還缺少幾部關鍵的法律制度，沒有從立法層面，有效約束公權力，沒有形成結實管用的制度籠子。」
「反腐敗要靠法治，關鍵是要制定三部法律。」而馬懷德建議的三部法律，是《重大決策程序條例》、《政務公開法》以及《行政組織法》。而三部法律各有其必要性。
第一部《重大決策程序條例》。要想從源頭上遏制腐敗，必須約束和規範領導幹部的重大決策權，特別是當這個決策涉及社會公共利益和群眾利益時，要嚴格加以規範和約束。
現在我國有政府信息公開條例，但該條例只是國務院的行政法規，不是法律，無法和檔案法、保密法相銜接，也無法涵蓋黨務公開、司法公開及各個領域的辦事公開制度。因此，制定一部《政務公開法》非常必要。「公開是反腐敗的利器，只要公開了，很多腐敗現象就沒有藏身之地。」
《行政組織法》明確政府權力的邊界，劃清政府部門之間的權力關係，應將公權力納入法治的軌道，制定法律明確各個部門的職責權限、相互關係，以及機構職能、編製，這對於預防和減少腐敗有重要的意義。
馬懷德表示，反腐敗既要靠人，也要靠制度，更需要制度的支撐和創新。而法律作為制度的最高形態，應該在預防和懲治腐敗中扮演更重要的角色。
「制度反腐很重要，但是制度的高級形態是法律，重要的制度必須要用法律去保障。比如說官員財產申報，若不是靠法律，可申報可不申報，沒有懲處制度，那是不行的。」
他舉例，香港廉政公署和澳門廉政公署都有嚴格的懲處制度，每年申報一次，或者每提拔一次申報一次，只要查到一項假的，馬上追究刑事責任，這才使他們不敢亂申報假申報。所以，從法治反腐角度上講確實需要一系列的制度構建。
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