【文匯網訊】由香港文匯報主辦的「文匯大講堂」23日正式啟動。大講堂的首期主講嘉賓、深圳大學法學院副院長鄒平學教授以《如何認識「全面管治權」和「監督權力」》為題，就「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」及「中央對香港特別行政區的高度自治具有監督權」等論斷作瞭解讀。以下為鄒教授演講摘要：
一、單一制國家 地方權力來自中央授予
中國是一個文明古國，其國家結構形式是經過幾千年發展演變形成的。我國憲法序言規定：「中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家」，是基於歷史和現實對國家結構形式的規定，從而回答了國家如何構成的問題。按照當代憲法學理論，通常把我國的國家結構形式稱為「單一制」，這個概念是從日本引進的，在英文中單一制就是統一國家(Unitary State)的含義，確切地反映了我國的國家構成，我們講單一制的時候，主要採用這一含義。從歷史上看，中國單一制國家管理制度有兩個基本特點：第一，強調中央政府對國家統一實施管理。這裡用「統一實施管理」而不是「實施統一的管理」，主要指由中央政府統一行使國家的管理權、管治權，具體如何管理、管治國家，各地區實行什麼樣的制度，雖然歷朝歷代都盡量統一，但在必要時也都根據具體情況，在特殊地方實行特殊的管理制度，關鍵的是這種特殊管理制度是由中央政府決定的。第二，強調劃分行政區域對國家實施管理。由於中國的幅原遼闊，如何對國家統一實施管理就成為一個重大問題。把國家劃分為不同的行政區域，由中央委任官員到各地方行政區域行使管理權，就是中國人民對這個難題的智慧解答。我國憲法規定的國家管理制度，從性質上講，不同於歷朝歷代的國家管理制度，但依然體現了上述兩項基本特點。憲法關於中央統一領導、行政區域劃分、國家機構實行民主集中制原則、中央與地方國家機關的職權劃分等方面的規定，都是這兩個特點的時代反映。
所以，在單一制國家裡，任何地方包括特別行政區沒有固有權力，沒有剩餘權力，地方權力都來源於中央授予。我國是單一制國家。全國人大決定設立香港特別行政區,制定基本法規定特別行政區實行的制度,這就是單一制原則的重要體現。
在單一制國家裡，中央與地方是授權關係。在授權下，授權者擁有完整的管治權是授權的前提，而且作出授權後，授權者對被授權者具有監督權也是天經地義。中央和香港特別行政區之間的關係是授權和被授權的關係。
香港特別行政區和我國其他一般行政區一樣，都是統一的、多民族的、社會主義單一制國家的組成部分，都不能從祖國分離出去，都必須維護國家的主權、統一和領土完整;單一制國家之下的任何地方行政區域，都要服從單一制國家中央與地方關係所體現的授權與被授權、領導與被領導、監督與被監督的關係準則。
二、基本法充分體現授權法特點
香港基本法全面充分地體現了授權法的特點，基本法第二條規定：「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」 根據基本法第二十條的規定，香港特別行政區可享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權力。從邏輯上看，這裡的授權條款，說明任何機構或個人，要作出授權，前提是他必須具有有關權力。中央授予香港特區行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權和其他權力，其前提就是中央對香港具有完全的管治權，由此也可以推導出中央的全面管治權。從基本法的規定看，在不危及國家主權的前提下，只要是有利於特別行政區的繁榮穩定，有利於堅持兩種制度，有利於保障港人治港、高度自治，基本法均盡可能地授予特別行政區行使有關權力。這表現在香港特區依照基本法的規定，享有全國人大授予特區的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權、中央政府授權它自行處理對外事務的權力、實行港人治港、使用自己的區旗、區徽以及享有中央授予的其他權力。這也充分說明，香港特別行政區的高度自治權來源於中央的授權，不是香港特別行政區固有的，而是由中央授予的。中央授予香港特別行政區多少權，特別行政區就有多少權，沒有明確的，根據基本法的規定，中央還可以授予，不存在所謂的「剩餘權力」問題。
根據授權法的授權原理，中央擁有全面管治權和監督權力毋庸置疑。其一，授權者擁有完整的管治權是授權的前提，如果自己都不擁有全面的管治權，如何能夠授予權力呢?這如私法上處分自己的財產權必須是完全產權，否則不能處分一樣的道理。其二，授權意味著控權，有授權必然有控權。授權者對其授出權力進行監督管控，是為了保證其所授出權力按照授權者意志行使，實現授權目的，防止違背授權的現象發生，防止被授權者行使權力危害自身的利益;其三，授權意味著限權。特別行政區高度自治權的所謂高度，正是以基本法明確的授權為限度。從這個角度看，特別行政區不得行使基本法和中央未授予的權力，任何超過授權範圍違反「越權無效」原則，都是無效的。如果中央不對此加以監督，如何避免其越權?其四，特區被授予的自治權還意味著義務和責任，授予特區多大的自治權是以特區承擔責任的能力、維護中央管治權威和特區制度有效運作為標準的,自治範圍必須與權力主體承擔責任的能力成正比。毫無疑問，如果特區不承認中央的全面管治權，不接受中央的監督權力，不可能授予特區自治權。
三、中央對香港行使憲制權力
香港回歸後，中國政府對香港恢復行使主權，根據憲法和基本法，中央在全面行使管治權方面，分為四個層面：一是決定設立香港特別行政區;二是制定香港基本法，規定在香港特別行政區實行的制度;三是按照基本法的規定，依法行使中央直接管治香港的權力;四是依法授權香港享有高度自治權的權力。中央行使這四個方面的權力都可以稱為對香港行使憲制權力。
具體來看，根據憲法和基本法，結合白皮書的闡述，中央對香港行使的管治權力主要包括：
(1)基於中央代表國家行使主權而對香港具有全面的管治權。
(2)中央政府的一般性權力。
(3)行政長官和主要官員的任免權。
(4)全國人大常委會享有對基本法的解釋權。
(5)全國人大享有對基本法的修改權。
(6)全國人大常委會享有對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的決定權。
(7)全國人大常委會享有對特區立法機關制定的法律的備案審查權(這實質是監督權)
(8)全國人大常委會享有對特區原有法律的審查權(這也是監督權力)。
(9)中央人民政府負責管理特別行政區的防務和與特區有關的外交事務。
(10)決定香港特區進入緊急狀態的權力。
(11)全國人大常委會對涉及國家統一和主權的少數全國性法律，經過法定程序列入基本法附件三，在香港特別行政區實施。它還有權經過法定程序增減列入基本法附件三的全國性法律。
(12)中央根據香港基本法第二十條規定的向特區作出新授權的權力。
(13)香港特區進入緊急狀態的決定權。向行政長官發出指令的權力。
(14)全國人大常委會對香港特別行政區終審法院法官和高等法院首席法官的任命或免職進行備案的權力。
(15)中央軍事委員會領導香港駐軍，履行防務職責。
(16)全國人大決定設立全國人大常委會香港基本法委員會的權力等。
四、中央保留對23條立法的監督權力
憲法和基本法對全國人大、全國人大常委會、國家主席、中央人民政府等中央國家機關賦予了重要的監督權責。前面所述的中央有些直接管治的權力，其性質也可以視為監督權力。甚至可以說，中央對香港特別行政區行使主權，不單表現在某些屬於主權範圍內的事務由中央直接管治，還表現在中央對香港特別行政區實行高度自治有監督權。中央的全面管治權本身就包含著監督的權力，行使好全面管治權離不開行使監督權力。中央對特區高度自治權的監督權力是中央享有對香港的全面管治權的邏輯必然，是貫徹落實中央對香港實行的各項方針政策的重要前提，是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定的重要基礎。
全國人大及其常委會在監督基本法實施、監督特區高度自治權中承擔著最高的憲制責任，擁有最高和最終性的權力。根據憲法，它享有包括基本法在內的國家基本法律的制定權和修改權、特別行政區的設立及其制度的決定權。根據憲法賦予它的最高決定權，全國人大還有權作出有關香港特區事務的法律問題的決定。
全國人大作為授權者，負有全面監督特區高度自治權的最高憲制責任和憲制權力。全國人大在監督特區高度自治權的監督模式包括對基本法的違憲審查權、重大事項決定權等，此外，它行使監督權的各種方式，如聽取和審議工作報告、質詢、特定問題調查權等方式，只要有必要，都可以運用於對特區高度自治權的監督方面。從憲法的明文規定看，全國人大享有對特區高度自治權的監督權力是毫無疑問的。從隱含權力角度看，基本法第23條立法是中央授權特區自行立法的條款，毫無疑問，中央當然保留有對第23條立法實施的監督權力。 | 
