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 許成鋼 【文匯網訊】「現在中國的改革要面對的是非常基本的制度問題。過去的30年，中國的改革試圖繞過這些制度問題，即在基本不改變制度的情況下，做一些邊緣上的小修小改。現在修補可以做事已基本做完，改革碰到的關鍵問題是基本制度問題。」許成鋼接受記者採訪時提到。
據鳳凰網報道，十八屆三中全會將於11月召開，中國新一輪改革成為焦點。社會期待新一屆政府的改革能夠衝破經濟發展障礙，再一次釋放紅利。然而，當下中國改革的難點與突破口在哪裡?未來改革又該如何推進?
為此，10月16日，記者專訪了香港大學《國之基金》經濟學教授、清華大學特聘客座教授許成鋼。自上世紀80年代初在中國社會科學院工作時起，許成鋼就致力於對中國改革及政策的研討，並榮獲2013年孫冶方經濟科學獎。
他認為，目前中國的改革已到關鍵時刻，小修小補的措施已不能進一步釋放改革的紅利，改革要面對基本的制度問題。
記者：十八屆三中全會即將召開，能談一下您對目前中國改革的看法嗎?
許成鋼：現在中國的改革要面對的是非常基本的制度問題。過去的30年，中國的改革試圖繞過這些制度問題，即在基本不改變制度的情況下，做一些邊緣上的小修小改。現在修補可以說已基本做完，改革碰到的關鍵問題是基本制度問題。
以銀行(行情 專區)體制改革為例，利率、匯率等問題相對容易改變，但僅僅改變這些是遠遠不夠的。
國有銀行的壟斷是金融改革最大制度障礙
記者：您認為目前中國金融改革主要存在哪些制度性障礙，亟需改革?
許成鋼：首先，要明確金融領域主要包括銀行和證券市場。中國銀行(行情 股吧 買賣點)業最大的問題就是國有銀行的壟斷。中國金融界一系列的基本問題皆是國有銀行壟斷造成的，以中國的經濟發展中
特別重大的問題——中小企業發展不足為例，中小企業發展不足的最大原因之一是由於融資困難，之所以融資困難主要是因為中國的中小銀行極其少。如果不存在大量的中小銀行，中小企業一定融資困難，這在世界上任何一個國家都不例外。
中國之所以在中小銀行非常少，是因為國有銀行的壟斷，不允許民營資本進入銀行業，這是基本制度問題之一。
另一個是金融市場制度。中國的金融市場是一個極度不正常的市場，主要由於兩個原因：
第一，中國的金融市場中絕大部分上市企業是國企，並且這些國企大部分的股份是不能流通的，因此，這些上市國企的治理問題和證券市場完全脫鉤，小股東沒有投票權，利益得不到保護。
第二，是中國的司法體制。當今世界上任何證券市場一定是由政府金融監管。金融監管的基本性質就是一個執法機構，並且這種執法機構一定是以司法獨立為背景的。在司法獨立的背景下，設置專門的獨立的機構對具體的金融問題做監管。
但中國金融監管不是獨立操作的，最根本的原因就是因為司法不獨立。所以，新一屆政府若要從基本上解決中國金融市場存在的問題，必須要改革司法體制，至少入手建立金融領域的司法獨立。
中國金融監管誤區：一出事就治民營銀行
記者：現在新一屆政府鼓勵民營銀行進入金融領域，大陸掀起了一股「民營銀行熱」，不少企業爭相向民營銀行進軍。您是怎麼看待這一現象的?您認為，民營資本進入金融領域發展前景如何?
許成鋼：中國經濟要進一步發展就必須准許民營銀行進入，並且這個門檻要低。放低門檻是為了有巨大量的中小銀行進入，而不是只有幾個大企業進入。金融改革要推進，必須要有巨大量的中小銀行進入。
改革開放後，中國曾有過為數不少的民營銀行，但在1998年東亞金融危機時，為了防範金融危機，以及面對當時出現的國內一些民營金融機構出現擠兌，大量的民營銀行被關閉。此後，中國的中小民營銀行就垮掉了，這是一個巨大的倒退。
現在政府允許並且鼓勵民營的銀行進入，原則上是好的開端，但這個開端能不能走遠，現在還不好判斷。關鍵問題是降低進入的門檻，同時完善金融監管。中國過去的金融監管存在一個很大的誤區，即金融監管不是把民營企業和國營企業同等看待，而是一出了問題就去治民營企業。
中國金融監管的許多內容，做的不是監管本身應該做的工作，而是限制民營企業，限制民營的所有制。監管不應針對所有制，而應該是銀行的操作問題。監管的目的是為了金融安全，而不是給國有銀行好處，擠壓民營銀行。
如果金融監管制度存在漏洞，即便允許民間銀行進入金融領域，也不能保證民營銀行能大量進入。金融監管的漏洞甚至導致金融安全問題，由此產生了問題，銀行監管機構可能會再度關閉民營銀行。
另一個要解決的司法問題，是銀行監管機構的權力大小與來源。例如，銀行監管機構的權力從何而來?有沒有權利關閉民營銀行?
這些制度問題，司法制度問題，都是中國的改革逃不掉，必須要面對的。無論是銀監會、證監會，法律都應該明確它的權力來源與範圍，可以做什麼，不可以做什麼。
全世界各國的金融監管制度都是以美國為模範建立的。以美國證監會為例，法律上它有明確的權力來源與行使權力的範圍。美國證監會有權力偵察、警告，以及在規定的範圍內處以罰款，但是當遇到重大案件時，他只是司法體系的一部分，最終要由獨立於政府的法庭判決，證監會的角色則從監管者就變成公訴人，代表政府在法庭起訴它認為犯法的那一方。
這點很重要，即金融監管的功能是由整個的司法體制所決定。在美國司法體制中，最重大的權力不在監管者手裡，監管者無權做許多事情，比如監禁，重大的罰款，監管者罰款的能力是非常有限的。再比如，關閉銀行這類事，根本就不是監管者擁有的權利，是需要有獨立的司法體系來決定的。
但是，中國的司法體系並不是獨立的。司法體系不獨立，監管機構就不獨立，會站在相關的利益方上，導致銀行監管出現一系列的基本問題。這就導致中國的金融發展碰到的極其困難的問題。改革不碰這些基本制度，這個改革走不了幾步，如果想繞開，最終也沒有什麼路可以走。
現在中國需要改革的核心問題之一，是努力推動建立獨立的司法體系。
繞開司法獨立改革僅是權宜之計
記者：您能具體解釋一下，為什麼司法獨立對於現階段中國的改革至關重要?
許成鋼：司法獨立是保證社會秩序，市場經濟正常運行的先決條件。世界上所有發達經濟，沒有例外的，都具有獨立的司法體系保護產權，執行合同。
比如極其嚴重的腐敗問題，其根源之一是司法不獨立。如果新一屆政府意識到，腐敗已成為中國社會的基本問題，關係到國家存亡，必須要杜絕，真正治本的手段之一，就是建立獨立的司法制度。
再如現在，中國社會中的上訪，規模持續擴大，問題叢生。其根源就在於司法體系不獨立，各級地方法院與各級地方政府或有相關利益的權勢有密切聯繫。使得上訪成了解決司法問題的手段。解決與上訪以及社會穩定問題的必經之路是司法改革，實現司法獨立。
一個可操作的漸進體制改革方法是，在設計司法體制改革時，設置跨地區，行政上相對獨立，不受第三方利益干涉的法院。如果公民對某縣或者某省法院的判決不服，可以選擇上訴至同級別的，地處其他縣、省的法院，而不是只能向上申訴。
這個問題極其重要。站在大歷史背景下觀察，世界上所有的發達經濟體都是以獨立的司法為基礎的，這是現代經濟發展的先決條件。絕大多數的發達國家，一個基本特點是在現代經濟發展之前，已經實現司法獨立：即司法獨立在先，經濟發展在後。這個道理特別簡單，因為在沒有司法獨立的情況下，連產權保護、合同的執行都有困難，而市場經濟運作的基本內容就是大量的私人合同的建立和執行的過程。相比之下，上訪是中國古代帝制中無獨立司法條件下的產物。中國古代社會中，由於不存在獨立司法，縣官即本縣的法官，老百姓利益受損後，在地方上無法打贏官司，只能選擇上訪。以上訪制代替獨立的法治，使得交易成本極其高昂，經濟發展一定受到基本阻礙。
世界上為什麼產業革命發生在英國，而不是別的地方?最基本的一個事實就是在產業革命之前，英國已經開始保護私有產權，它的司法是獨立的，合同是能執行的，企業家創造的東西歸企業家所有。
即，英國的體制改革在前，經濟發展在後。美國也如此，日本也如此，德國、法國，所有發達國家都如此。對此，國內存在不少誤解，甚至有些人有意識地把歷史的過程說反，目的是為了對不進行體制改革的做法辯護，幻想不用動體制，就能把經濟發展好。實際上，這是做不到的。因為制度問題只要不去碰它，不努力解決，它不會自動改過來，相反，還會產生強大的利益集團，阻礙經濟的發展。
歷史事實告訴我們，經濟發展本身從不會自動推動政治體制改革和司法體制改革。恰恰相反，政治體制和經濟體制中的問題，會直接制約經濟的發展。
凡是沒有司法獨立的國家，經濟最終是發展不起來的。經濟長期不發展以及所謂「中等收入陷阱」的問題，都主要是制度問題所致，從來不是單純經濟發展的問題。當沒有司法獨立的時候，大家都得想辦法去巴結當官的，去巴結政府，民營企業的發展碰到巨大困難。這些問題已經嚴重影響到中國經濟的發展，成為中國經濟發展的巨大絆腳石。
總之，目前中國經濟的發展和改革碰到的核心問題正是體制問題，其中包括司法獨立問題。試圖繞過體制改革而採取的其他措施都只是較次要的，或者是權宜之計。
之前，一直想辦法繞過去，在不觸動體制的情況下，小修小補。現在，能修能補的已經用光，接下來只有在制度上進行改革，經濟才能進一步發展。司法獨立是中國體制改革中最基本的問題，更不能繞過去。
記者：具體來講，您認為中國司法體制改革，可以做出那些嘗試或試驗?
許成鋼：全面推進司法獨立改革會遇到很多困難，不可能一蹴而就。雖然全面的獨立司法改革一時難以做到，至少局部的試驗應該推進，可以推進。一個可能的做法是，在一些「特區」，例如上海自貿區，試驗司法改革。例如，在自貿區內設置與當地政府完全獨立的專業法庭，由最高司法機構任命能力特別強的法官任職。保證與地方黨政完全脫離關係，不受地方各方利益干擾。一旦在一兩地建立了這樣的制度，就為推廣準備了條件。
解析中國土地改革過渡路徑：強化租賃合同
記者：中國可嘗試在自貿區內試驗司法改革，同樣，土地改革是否也可採取相似的形式，先小範圍試驗然後再逐步推廣?
許成鋼：要是政府決心去做，土地制度改革完全可以從地方開始，並且比起金融改革，土地制度改革的性質本身就是局部的。
中國土地制度改革要解決基本的問題是土地產權。現在一些地區已開始土地確權改革試驗，這些改革試驗大體都是朝著正確方向，但都沒有試圖從根本上解決土地產權問題，而是設想在不觸動基本體制下，摸索一種可行的操作方式，使得土地能夠流轉。
目前的土地確權改革試驗關心更多的是效率與資源配置問題，擔憂的是土地若不能流轉，人怎麼進城，土地如何集中利用。這與解決土地產權問題的終極目標相差甚遠。土地產權不僅包括，也遠遠超過土地流轉所面臨的問題。土地產權實質關係到每一個人的基本權利與力量，其中包括每個公民擁有的法律力量。例如，當他人侵佔公民的土地財產時，公民有沒有力量來保護自己的財產。
如果公民在法律上根本就沒有這些權利，而只擁有通過一些巧妙的方法，讓渡給公民使用的權利，那麼公民在受到更有權力一方的侵犯時，無論是地方政府還是腐敗官員，就只能受擺佈。以現在大家所關心的腐敗問題為例，之所以有如此多的腐敗，根源就是原本該是公民的財產被規定為公共財產，公權力不受約束，肆意侵犯公共財產實際就是在侵犯公民的權利。
由於大陸現行法律規定土地不是私有財產，普通老百姓也就沒有法律能力保護自己的財產。在土地增值的很大部分進入腐敗官員的腰包時，人們只能說憎恨腐敗。如果法律規定土地是老百姓的私有財產，老百姓清楚這些社會財富原本就是自己的，當腐敗官員侵吞的時候，每個人就會有能力、有權利，想盡辦法保護。
所以，中國的土地改革亟需解決土地產權問題，明確界限。
記者：現行狀況下，中國土地改革可以採取哪些過渡措施?
許成鋼：目前制度下，一個可行的過渡方案就是強化租賃合同，包括延長土地租賃期、擴大租賃土地的權利範圍、提高租賃合同的法律地位和加強對租賃合同的執法。使得任何人侵犯公民土地的租賃權，公民都可將其告上法庭。
這種強化租賃合同的做法，實質是在加強公民的土地所有權。以香港為例，香港過去是英國的殖民地。按照英國法律，土地的最終所有權是歸英國皇家所有，但英國皇家並不直接操作，實際上是香港老百姓擁有租賃權。最早，香港公民獲得299年租賃權，後變成199年，回歸時改為70年。
記者：但現在中國基層土地改革面臨的一個問題，不少地方政府與開發商結合圈地，當地農民在獲得延長租賃權利前就已經喪失土地，這種狀況又該如何解決?
許成鋼：實際上，這個問題已超出產權範圍，涉及到更普遍的制度問題。決策者要是真心推動改革，一定要以法治為基礎。法治的基本原則之一，就是法律是不能回朔的，否則，改革一定失敗，法治也無從實施。決策者設計改革時，必須非常清楚這點，嚴格按照法治要求去做。
記者：改革也是利益分配再調整的一個過程。延長租賃期，這必然涉及到當地政府與農民的利益調整。有一種說法是，改革會受到既得利益者的阻撓。您是如何看待這種狀況的?
許成鋼：對，改革最困難的部分就是利益集團，尤其是由於制度缺陷而產生的利益集團，他們抵制所有的改革。另外，改革中還存在普遍認識不足的現象，例如，不少貧困老百姓已深受公權力的侵害，卻還以為自己受到保護。
之所以會出現這種現象，主要還是由堅決反對體制改革的利益集團造成的。他們使用各種方法封鎖信息，使得普通老百姓接觸不到正確認識，不知道世界的實情。
記者：有一種爭議是，對現行土地制度進行根本的改變會對執政黨的地位，與社會主義基本制度造成衝擊，您是如何看待這一問題的?
許成鋼：對於這一問題，黨內人士也有不同的看法。我想指出，首先，要明確執政黨最關心的問題是什麼。改革以前，中國共產黨曾明確地全面反對資本主義，但改革以來這個基本原則已經改變了。而且，回顧歷史可知，中國共產黨之所以在1949年能夠變成執政黨，依靠的是中國農民，依靠的是向農民許諾「耕者有其田」，即平等擁有土地的私有土地制，通過土改的方式將土地分給全體農民。土地私有化的體制改革對民眾好，對經濟好，對體制改革重要。如果執政黨有意站在絕大多數民眾利益的立場上，如果推動這個改革會帶來衝擊，那個衝擊幫助社會穩定、幫助經濟發展，是正面的。任何體制改革，歸根結底必須是為了維護公民的利益，執政黨的改革也不例外。
土地制度改革最根本的是為了公民自身的利益。當然我們必須知道，由於自古以來的誤導的宣傳教育，導致一些公民缺少對自身利益所在的清醒意識。
政治改革之關鍵：解決地方競爭機制
記者：剛剛我們談到過去中國經濟的增長，多是依賴在已有的制度下小修小補，缺乏對基本制度的變革。對此，您能具體解釋一下嗎?
許成鋼：過去，以GDP增速為核心的地方競爭機制是促進中國經濟發展的有效方法。這種方法解決了地方政府間的激勵機制問題，但現在地方競爭機制本身成了產生問題的根源。原因有兩方面：
第一，世界上任何政府所面對和所必須關心的問題，一定不只是GDP的增長。如果政府幾十年來只關心GDP增長，一定會出問題。
第二，過去中國很窮，GDP增長可以帶動其他方面的發展，所以，人們可以暫時忍受唯GDP增長為核心帶來的負面問題，例如，環境污染，資源浪費等，但現在中國已逐步脫離貧窮，實現從計劃經濟向市場經濟的轉變。私有企業已佔中國經濟過半。在這種情況下，如果還使用唯GDP增長為目標的地方競爭機制，就會出現各種問題。
記者：現在若是放棄這種唯GDP增長的地區競爭手段，中國又該如何解決地方政府的激勵機制問題?
許成鋼：這個基本問題的解決一定涉及基本的體制改革。中國的現行的政治體制是所有各級政府都由上級任命，上級給下級命令，上級考核下級，一切都是自上至下的，各級官員只對上負責，不對下負責。在面對複雜任務時，這種制度總是產生難以解決的激勵機制問題。只要保持這種體制，就沒有解決激勵機制問題的好辦法。在不觸動現有體制的條件下，一個至今還在反覆使用的方法是，讓地區間不僅僅競爭GDP增長速度，同時還競爭許多其他事項。然而，問題是讓地方政府同時競爭多個事項，其中許多事項間會互相矛盾。地方政府一定會為自己的利益決定取捨。於是，上級如何在多種目標之間評判下級?經濟學的理論告訴我們，在此情況下，上級實際無法有效評判下級，因此這種方法從根本上無法解決地方政府的激勵機制問題。
也有人建議取消地方競爭機制，而代之以中央直接給地方發號施令。這個做法問題更多。中央如何確切知道地方應該做什麼?如何瞭解地方政府做了什麼?地方政府比中央高層更瞭解當地的情況，很容易欺上瞞下，虛報情況。在不解決激勵機制問題的情況下，依賴中央發號施令，整個的行政機器都可能失靈。實際上，現在幾乎不可杜絕的腐敗就是由於激勵機制失靈，導致整個的行政機器失控、失靈的一例。
在地方競爭機制失靈的情況下，如何進行體制改革，避免行政機器失靈，是當下中國政治體制改革的基本問題。這一改革的關鍵是，改變官員自上而下任命的體制，由此改變各級官員只對上負責產生的激勵機制問題。具體的，就是要推動地方選舉，從基層起，地方官員由地方選舉產生，讓地方官員主要對當地的選民負責，而不是對上負責，不是依賴自上而下的監督考察。這會從基本上改變了地方官員的激勵機制問題。
以台灣為例，1950年起，縣、市、村、裡各級官長就由選舉產生。當時台灣還沒有開黨禁，其他的黨並不合法。但是地方選民選舉高到縣一級的領導。在台灣縣一級相當於大陸的省一級。這種選舉制，保證了地方領導，直至縣一級的領導，要直接對本縣的選民負責任，而不是讓「總統」天天盯著縣長。
中國內地是一個地域廣，人口多的國家，比之台灣，改革的難度更大，但不能不改。作為改革的開始，重點可以在基層。基層地方政府必須有選民直接選出，對選民負責，而不是主要向上級負責。中國內地村級選舉早已普遍進行，其中存在很多問題，需要認真的改革和完善。與此緊密相關的是，應該盡快推動鎮級選舉，同時認真計劃縣級選舉的改革方案。
記者：據您瞭解，目前內地的基層選舉有沒有特別成功的案例，為什麼?
許成鋼：現在內地的基層選舉還沒有特別突出的好例子，主要是因為基層選舉不在改革日程上。早在上世紀八十年代，基層選舉改革就已開始設計，並且一些地方開始試驗，但此後基層選舉不在改革日程上，遇到大量問題得不到解決，改革受到阻礙。雖然村級選舉已經普及，存在的問題巨大。只有推動基層選舉的改革，這些問題才能得到解決。
實際上，基層選舉制度不僅是應該的，是必須的，也是完全能夠推進的。第一，它利於從基本上反腐敗;第二，能幫助老百姓參與社會建設;第三，利於解決地方行政與經濟問題。
以地方債問題為例，如果允許縣一級發債，如何限制縣級發債的範圍與數額，在沒有基層選舉制的情況下，所有的限制都是來自上級，地方政府會想盡辦法避開這些限制，無節制地發放地方債，肯定會出現危機。但如果由選民，或選民的代表，決定本縣的發債，情況則會不同，會大大減少出現地方債危機的機會。
中國經濟增速受阻根源是制度絆腳
記者：最近關於中國經濟增速這一話題，引起了不少爭議。林毅夫認為，中國經濟全年保持7.5%-8%的增長完全可能，未來「保8%」潛力依然存在。您是怎樣看待未來幾年的中國經濟發展的?
許成鋼：經濟增速問題，在經濟學上是一個討論得比較成熟的問題。正如我們前面所講，現在中國經濟發展面臨的是基本制度問題。如果中國不存在制度問題，像美國、日本等國家那樣制度較完善，那麼，今天中國經濟保持高增速根本不是問題，也不會有如此多的爭論。
林毅夫對於中國經濟增速的說法，講得也對也不對，為什麼呢?
首先，如果將中國的制度問題全部忽略不計，中國絕對還有30年的快速發展，也根本不存在「中等陷阱」收入這一說法。如果中國不存在制度問題，再經過30年的發展，中國的經濟一定會接近或者基本達到西歐國家的水平。屆時，加上中國龐大的人口數量，中國經濟總量會超過整個北美與歐洲的總和，如諾貝爾(經濟學)獎得主Robert Fogel(羅伯特?福格爾)幾年前所預料。
但是中國存在基本制度問題是幾乎所有從事商業的人盡人皆知的。現在中國之所以存在嚴重的經濟增速問題，引起人們的擔憂，根源在於制度上的絆腳石，到處都是絆腳石。制度問題對於經濟發展相當於到處挖了坑，掘了溝，建了牆，到處放了地雷，經濟前進的每一步都繞不開這些障礙，所有的問題都是從這來。
過去，在避開制度改革的邊緣改革中，中國選擇了出口導向的經濟發展模式，因為國內制度問題對出口製造業的影響遠為更小。但是，這條路現在已走不通。隨著中國變成世界第二大經濟體、最大出口國，中國的出口已經太多，使得其他國家吃不消，不但發達國家吃不消，就連發展中國家也都吃不消了。靠出口發展中國經濟沒有多少餘地可尋了。因此，中國經濟要進一步長期發展必需靠內需，而擴大內需遇到的問題多是由制度造成的。只有解決制度問題，內需才能跟上來。
即便從最簡單的，不包括制度問題的經濟增長理論看，中國的長期經濟增長的可持續性也存在嚴重問題。這個問題就是勞動力投入。過去中國經濟發展有一定基礎的是人口，勞動力，人力資本。然而，目前中國人口結構正在發生巨大的變化，人口老齡化加速。出現這種狀況背後的原因是制度，即強迫實施的一胎制。若繼續這個錯誤政策，15到20年後，即使所有其他方面都發展順利，僅僅人口的老齡化，就會使中國在經濟尚屬於中下發展水平的狀態下，提前進入低增長的老齡經濟。即，僅僅這一個因素就會對未來中國經濟增長造成足夠的基本困難。
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