【文匯網訊】《立法法》頒布15年後，迎來了首次大修。在這次修改中，首次在立法中明確了稅收法定原則。
據中國經營報報道，3月4日，在十二屆全國人大三次會議新聞發佈會上，全國人大新聞發言人傅瑩對媒體表示，如果《立法法》修改獲得通過，我國將在2020年前，全面落實稅收法定原則。
財稅法專家認為，這標誌著設稅權回歸全國人大，是我國財稅法治建設的一大進步，而且指明了未來財稅改革的一個重要方向。
有望2020年前落實稅收法定
3月4日，在十二屆全國人大三次會議新聞發佈會上，全國人大新聞發言人傅瑩對媒體表示，如果《立法法》修改獲得通過，凡是開證新稅，都要通過全國人大制定法律。總的目標是要在2020年之前,全面落實稅收法定原則。
傅瑩還表示，政府收什麼稅，向誰收，收多少，怎麼收，都要通過人大來立法決定。
中國財稅法學研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，設稅權回歸全國人大標誌著稅收法定原則的全面落實，是我國財稅法治建設的一大進步。
改革開放初期，當時考慮到我國法制建設尚處於起步階段，建立現代稅制的經驗和條件都不夠，全國人大及其常委會於1984年和1985年作出了兩次授權國務院立法。
全國人大把稅收立法權授予國務院。「條例」或「暫行條例」就成了大多數稅收的徵收依據，一些「暫行條例」甚至一「暫」就是20多年。
劉劍文認為，當時這種授權方式推進了稅制改革，為經濟體制改革的順利進行提供了制度保證。但是，隨著社會經濟環境的變化，特別是我國法治建設的完善，這種授權方式的弊端逐漸暴露出來。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授曾撰文指出，我國現行的18種稅中，只有個人所得稅、企業所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開徵，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開徵的，其收入占稅收總收入的70%。
2000年制定的《立法法》出台後，第一次對授權立法進行了規範。該法第10條規定，「授權決定應當明確授權的目的、範圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關」。
施正文教授認為，按照《立法法》對授權立法的規定，1985年的授權立法決定帶有相當程度的「空白授權」性質，在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理，我國稅收授權立法應當在符合《立法法》要求的前提下，適用1985年的授權決定。
為此，財稅法專家曾多次呼籲，全面落實稅收法定原則，設稅權回歸全國人大。
2013年2月25日，本報刊發了《國務院設稅權廢止動議》的報道，形成中國超過10萬億財政收入的基本稅收制度，卻僅有3項稅種於法有據，引起社會各界廣泛關注。
2013年人代會上，全國人大代表趙冬苓聯名31位人大代表提出徵稅權應收歸全國人大，實行稅收法定的原則。
首次明確稅收法定原則
社會各界對於稅收法定的強烈呼聲，引起了最高層領導的關注。
2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，其中明確提出「落實稅收法定原則」。這是「稅收法定原則」第一次寫入黨的重要綱領性文件中。
中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。其中提出，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。
2014年12月22日，十二屆全國人大常委會第十二次會議對《立法法》修正案草案進行二審，其中的第九項明確提出，根據稅收法定原則，將稅收一項單列出來，規定稅種、納稅人、徵稅對像、計稅依據、稅率和稅收徵收管理等稅收基本制度，只能由法律規定。
施正文教授認為，這是首次在立法中明確了稅收法定原則。
現行《立法法》第八條第八款規定，下列事項只能制定法律：基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度。
「雖然此前學術界普遍認為現行《立法法》第八條如此規定，已經確定稅收法定原則，但是外界對此理解有分歧，此次草案明確了此問題。」施正文說。
稅收法定和罪刑法定是現代法治的兩大基本原則，分別擔負著維護人民的財產權利和人身權利的重任。
劉劍文介紹，稅收法定原則的內涵包括三個方面：一是要素法定，即納稅人、課稅對像、稅基、稅率、稅收優惠等基本稅收要素應當由法律規定;二是要素確定，即法律對稅收要素的規定必須是盡量明確的，以避免出現漏洞和歧義;三是徵稅合法，即徵稅機關必須嚴格按照法律規定的課稅要素與徵納程序來徵收稅款，不允許擅自變更。
受國際油價下跌影響，我國成品油價格在去年11月29日、12月13日及今年1月12日迎來多次下調。
財政部和國家稅務總局下發通知，三次上調汽油和柴油等成品油的消費稅。
這種未經過立法機關討論就上調稅收的做法，備受爭議。
對於如何理解「全面落實稅收法定原則」，劉劍文認為，這包括兩個方面，一是開徵的稅種必須有法律依據，二是稅收法律的制定必須嚴格按照《立法法》的規定進行。
他特別強調，稅收法定的「法」僅指狹義的法律，即由全國人大及其常委會制定的法律，而不包括行政法規、規章及其他規範性文件。
「此次，《立法法》修改是 稅收法定原則 寫入十八屆三中全會《決定》後，財稅法治建設的又一大進步。」劉劍文說。
要啃「硬骨頭」
雖然全國人大明確了全面落實稅收法定原則的時間表，但是其間面臨的挑戰不容小視。
「現在距離2020年不到6年，如果《立法法》修改獲得通過，要全面落實稅收法定原則，人大要做好啃『硬骨頭』的準備。」劉劍文說。
我國現行的18種稅中，只有3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開徵，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開徵的。除此之外，環境保護稅等多個新稅種要開徵，這也需要立法。這意味著在不到6年的時間裡全國人大要制定近20部與此相關的法律。
施正文教授認為，全面落實稅收法定原則不只是簡單地把暫行條例轉化為立法，而是立法與財稅體制改革同步進行。十八屆三中全會《決定》中提出要完善稅收制度，推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅徵收範圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入徵收範圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。
「這些目標都要通過立法實現，而不是簡單地把既有的行政法規升格為法律就完事了。」施正文說。
除此之外，劉劍文教授還認為，全面落實稅收法定原則要消除部門利益的阻礙。以前是由行政機關來制定稅收條例，是一種慣有的思維，改變這種制度慣性也需要一定的時間，這裡面也會涉及到一些部門利益的調整。
當前，地方稅收優惠政策過多過濫的問題突出。
黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確提出，要按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規範管理。
2014年12月9日，國務院發佈通知，將全面清理已有的各類稅收等優惠政策，並明確堅持稅收法定原則，各地區嚴禁自行制定稅收優惠政策。
施正文教授認為，地方政府自行制定稅收優惠政策，違反了稅收法定原則。清理稅收優惠必須有法律作保障，法律中明確制定稅收優惠的適用條件、優惠方式、適用範圍等關鍵元素。為此，施正文建議，此次《立法法》修改應該增加稅收優惠「只能由法律規定」的條款，切實維護稅收政策的嚴肅性。
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