文/饒戈平
30年前，一部凝聚全國人民心願和國家意志的中國法律——香港特別行政區基本法在殷殷期盼中問世了，為「一國兩制」在香港成功實施奠定了法律保障，誠為幸事。
毋庸諱言，去年夏季以來，香港社會出現了一股背離「一國兩制」方針的政治潮流，矛頭直指基本法確立的特別行政區制度，暴力橫行，「攬炒」肆虐，社會秩序和法治遭受嚴重損害。局勢嚴峻，「香港何去何從」的詰問敲打著有良知的人們。香港社會各界切望及早打破僵局、重歸理性、重歸法治，繼續沿著基本法的正確軌道推進香港繁榮穩定。唯其深知，正是「一國兩制」和基本法才是香港市民的根本利益所在，是香港前途命脈所繫，是香港社會大多數人認同的政治法律基礎。這裡藉基本法頒佈30周年之際，老話重提，再來談談對基本法的理解和認識。
一、基本法規定了實施「一國兩制」的法律制度
香港自古屬於中國領土，從來不是一個政治實體；香港特別行政區構成中華人民共和國不可分離的部分，這是國際社會公認的法律事實，也是考察香港問題的根基。香港開埠至今不過180年，經歷了兩次憲制秩序變革。一次是在180年前被英國強佔，被迫納入英國殖民體系，依據英國法律及香港本地法律實行治理；一次是在22年前被中國收回，重歸中國憲政體制，當依中國法律及香港本地法律實行治理。英國人在香港經營了156年，建立起一整套政治法律制度和成熟的法治社會，在此基礎上推動了香港經濟騰飛，香港已深深融入世界資本主義體系當中。香港回歸祖國後，堅持社會主義制度的中央政府依據什麼政策法律來治理實行資本主義的香港，對國家、對香港都是一個全新課題、全新實踐。
香港回歸祖國後實行的治理體制是史無前例的「一個國家，兩種制度」，其實踐也伴隨著前所未有的成功與挑戰。「一國兩制」方針是中國改革開放時期解決歷史遺留領土問題的一項基本國策，超凡脫俗，來之不易。其宗旨是要實現雙贏：既要維護國家主權、安全和發展利益，又要保持回歸後領土的繁榮穩定，最大限度兼顧國家利益和地方利益。可以說，「一國兩制」是迄今為止所能設想到的最符合香港整體利益的務實、明智的制度安排。香港回歸後能夠保留原有的資本主義制度，能夠獲得前所未有的「港人治港」、高度自治，皆拜「一國兩制」方針所賜。
政策需要體現為法律並通過法律來實施和保障，治理回歸後的香港更需如此。中國憲法第三十一條載明，「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。此即「一個國家，兩種制度」方針的憲法表述，國家允許個別地區實行不同於主體地區的制度，基本法正是依據中國憲法和「一國兩制」方針來制訂的。1990年4月，中國最高權力機關全國人民代表大會頒佈了香港基本法，規定了在香港特別行政區實行的管治制度。從1997年7月1日起，中國對香港恢復行使主權，香港開始實施基本法並納入中國憲制體制，重歸國家治理體系。基本法既是中國憲法的產物，又是憲法的重大例外，其正當性、合法性均來自中國憲法。不妨說，沒有中國憲法，就無以產生今日的香港基本法，憲法與基本法一起共同構成香港特區的憲制基礎。
基本法是一個創造性傑作，從法律上解決了「一國」與「兩制」、中央與地方以及兩制之間的關係問題，是「一國兩制」的法律化、制度化，與「一國兩制」方針形同表裡。無論中外，都很難找出一部如此用心良苦、如此特殊職能的法律。基本法又是中國的一部全國性法律，一部罕見的特別法，從國家法律層面保障「一國兩制」在香港成功實施，構成香港特區憲制性法律，維繫香港的前途命運。基本法已經並將繼續承擔著這一歷史使命。對香港而言，基本法是不可須臾缺少、不可替代的。在法治至上的香港，維護和遵守基本法就是從根本上維護香港社會的整體利益與核心價值；任何對基本法的挑戰和違抗都是從根本上動搖香港社會的法治根基，那些踐踏基本法、自以為得計的行為從來都要付出昂貴代價的。
二、基本法從國內法層面保障了香港平穩過渡、順利回歸
從法律上看，香港不屬於殖民地序列，但事實上存在一個如何脫離英國殖民管治、回歸中國的操作問題。歷史表明，二戰以來的非殖民化浪潮大多伴隨著血與火的記錄，原殖民地脫離宗主國的難產過程很少有不付諸武力而完成的。然而，中國從大英帝國手中收回香港，卻神奇般避免了地覆天翻的社會變革，沒有動用軍隊，沒開一槍一炮，而是把回歸全過程牢牢掌控在和平法制的軌道上，以最小社會動蕩、最低損害程度，在平穩、平和中完成了收復香港的偉業，創造了非殖民化歷史上和平脫殖的光輝典範。這其中一個關鍵因素就是「一國兩制」方針和基本法內在的和平理念，對香港社會產生巨大的感召、化解和凝聚人心作用。
「一國兩制」的初衷和本義即包括和平統一，中國對內對外都主張運用和平方式維護主權和領土完整、完成國家統一。中國不但在中英聯合聲明中嚴格遵循和平解決國際爭端原則，同英國商定通過協商解決香港交接事宜，而且單方面闡釋了對回歸後香港實施的「一國兩制」方針政策。這一國際承諾彰顯出中國在收回及治理香港過程中將堅守和平、尊重法律的原則立場。緊接著，中國又制定基本法，全面兌現在中英聯合聲明中的各項承諾，描繪出未來香港和平、穩定的前景，凸顯出博大寬讓的政治包容與透明度。基本法趕在正式實施前七年就對香港社會頒佈，足以產生某種定心丸效應，為九七回歸提供了可預見的制度安排，有利於香港社會穩定民心、減輕過渡期的人為障礙，營造出和平穩定的政治局面，共同促成香港回歸的和平進程。這一超常的政治運作明顯借助了基本法的威力，須知，基本法的背後是中國國家意志，是龐大的國家機器和社會資源，是用法律加持的國家承諾，是授予香港特區「港人治港」、高度自治的美好前景，是香港市民對回歸後秩序的合理期待。不妨說，正是基本法從國內法層面保障了香港回歸期的平穩過渡和順利交接，沒有基本法的精巧規定和預先公佈，就很難設想香港和平回歸的歷史進程能夠如此順暢。一部法律的誕生能夠如此影響一件歷史偉業的進程，這正是基本法的榮耀和價值所在。
三、基本法確立的特別行政區制度保障了香港繁榮穩定
在非殖民化歷史上，原殖民地在脫離宗主國後的一段時間內需要尋求建立適合自己的新制度、新秩序，通常都難免出現一個混亂動蕩的轉型期。然而回歸祖國的香港卻幸運地避開了轉型期的艱難探索和陣痛，因為基本法早早為香港確立了一種符合歷史與現實情況的特別行政區制度，開創了一種雙贏的國家治理模式：在一個統一的中國境內，香港被允許保留原有的資本主義制度，不實行內地的社會主義制度和政策；中央代表國家對香港行使主權，享有必要的管治權，同時授予香港廣泛自主權，實行「港人治港」、高度自治。在「一國兩制」框架內，一方面國家保有對香港的主權，鼓勵香港為內地改革開放作出重大貢獻；另一方面香港也充分享用國家的支持，最大限度維護自身利益。按照基本法的規定，除憲政秩序的重大變革外，香港原有的社會制度和生活方式幾乎原封不動延續下來，香港沒有重蹈脫殖後新建國家常見的政局動亂、經濟凋敝的覆轍，而是保持了社會穩定、經濟發展的慣性與連續性，「馬照跑，舞照跳，股照炒」，東方明珠風采依舊。即使經受了兩次金融風暴打擊及經濟轉型的衝擊，香港也沒有出現斷崖式衰退，而是巋然不動、屹立東方，依然保持著國際金融中心、貿易中心、航運中心地位，連續多年被國際權威機構評選為全球最自由和最具競爭力的經濟體。香港法治水平的世界排名，也被世界銀行從1997年前的60名以外提升到2017年的第12名。更何況，香港市民在其世代居住的土地上第一次真正成為主人，享有「港人治港」、高度自治的獨有地位，行使著港英時期未曾有過的自由民主權利。雖然20多年來香港社會也不斷出現過各種政治紛爭，但至少到2019年前，香港政治體制整體上保持正常運作，被世人視為最安全穩定的國際大都市之一。
那麼，是什麼力量在支撐香港轉型期的持續繁榮穩定，香港從哪裡獲得前所未有的權利能力和行為能力呢？毫無疑問，來自香港本身的正能量不可或缺、居功至偉，但其背後還有一個不容忽略的關鍵因素，那就是基本法所體現的憲制與法律的力量，就是基本法所傳遞的國家意志。須知，基本法的宗旨之一就是要通過特別行政區制度來保持香港的繁榮穩定，既賦予香港更大更強的自治能力，又傾國家之力支持和協助香港發展；就是要通過這一制度來堅守「一國」之本、善用「兩制」之利，保障香港穩步行進在「一國兩制」軌道上。如果說「一國兩制」在香港的實施有什麼守護神的話，那麼這個守護神非基本法莫屬。香港回歸後的經歷表明，基本法是一部難得的好法，值得香港居民視之為瑰寶，珍惜她、維護她。滄海橫流，方顯英雄本色。越是在香港遭遇狂風暴雨的時候，就越能凸顯基本法的價值和力量，就越有必要維護和堅守基本法。
四、堅守基本法是香港走出困局的法治之路
1、走出困局須從全面準確理解基本法入手
發生在香港的「修例風波」持續至今，深深影響著「一國兩制」進程，香港的社會思潮混沌迷亂，政治版圖正在發生深刻變化。嚴峻現實引人痛心疾首，也為人們提供了一次總結反思、幡然改進的機會。所有持份者，包括中央政府、特區政府、香港社會各界以至內地民眾都有必要痛定思痛，認真總結22年來實施「一國兩制」的經驗教訓，反思既往的認識和工作，尋求打破僵局、形成共識的解決之道，謀劃香港的長治久安。
香港是個多元社會，人們基於不同的立場和利益考量，對這場運動的看法千差萬別、千糾萬結，要形成破解困局的社會共識絕非易事。不過比較而言，最有可能獲得各界認同、比較容易達成利益最大公約數的權威公器恐怕非基本法莫屬；所謂破局之道，即是重歸和堅守基本法，用基本法來衡量是非曲直，從基本法中尋找行為根據，堅持全面準確地理解和貫徹基本法。之所以作此斷言，是因為基本法本來就是中央和香港之間、香港社會各界之間最大的法律共識，是香港法治賴以生存的憲制基礎，凝聚著香港社會整體利益。香港回歸22年的實踐告誡人們，什麼時候基本法能夠得到全面準確的理解貫徹，香港的發展就順暢平穩；什麼時候出現曲解、背離或對抗基本法的情況，香港社會就亂象叢生，「一國兩制」實踐就會走樣變形，香港就有可能走上一段彎路。這是以不菲代價換取的經驗之談。
所謂依法治港，首先應體現為依憲法和基本法治港，嚴格按照憲法和基本法辦事。2017年習近平主席在香港提出了全面準確理解、貫徹「一國兩制」和基本法的「兩點論」：一要做到堅定不移，不動搖、不會變，二要做到全面準確，不走樣、不變形。這裡的關鍵點在於首先必須在思想認識上有一個全面準確的理解，而正確理解又有賴於教育傳播。沒有對「一國兩制」和基本法的正確教育、傳播和理解，不消除那些片面、謬誤的詮釋和解說，香港社會就難免謬種流傳、正不壓邪、不得寧日。在這方面可引以為戒的教訓不少，需要改進的空間很大。
2、正確認識和行使基本法規定的香港管治權
「一國兩制」香港實踐中存在著「一國」與「兩制」、社會主義與資本主義、中央與地方關係的博弈，集中體現在管治權問題上。香港回歸後所有政治紛爭的症結所在，無不聚焦於對管治權的爭奪。建制派與反對派之間的鬥爭是如此，即便如鼓噪「港獨」的極端分子，其目的也是妄想從中國主權者手中奪取對香港的管治權，謀求所謂「香港獨立」。如何正確認識和行使對香港的管治權，是能否正確處理香港與國家關係的核心、要害問題，也是基本法首先要解決、唯其能解決的問題。一部基本法就是在管治香港問題上明確中央權力和香港權力的法律，是旨在保持中央和香港之間權力公正平衡的法律。
管治香港絕不能簡單理解為只是「港人治港」、高度自治，那不是基本法的本意。對香港特區的管治首先表現為一種國家主權權力，表現為中國的國家管治，這可以從中英聯合聲明第一條中找到依據：中國收回香港就是為了對香港恢復行使主權。至於如何行使主權，基本法規定中央有權管，同時也授權香港自己管。眾所周知，在實行單一制結構的國家，中央政府享有對全國境內所有地區的管治權，地方不存在自身固有權力，地方管治權皆由中央授予。只是鑒於憲法確立了「一國兩制」原則，鑒於香港特殊的歷史和現實情況，基本法才明確授予香港特區以單一制國家內最高程度的地方自治權，使得「『一國兩制』、『港人治港』、高度自治」成為基本法最大的亮點，香港也因此更加名噪於世。然而，「皮之不存，毛將焉附」，必須清醒地看到，倘若不是先有國家對香港恢復行使主權，何來今日香港的「港人治港」、高度自治？香港前所未有的高度自治權都是回歸後獲得確認的，是以遵從一國、遵守中國憲制秩序為前提獲得的。脫離了中國這個特定國家，脫離了憲法和基本法的憲制基礎，香港的高度自治只能是烏有之鄉、空中樓閣。
這裡還有必要重申，基本法絕不是一部僅僅針對香港的授權法，它同時也是一部明確規定中央管治權的法律。中央現有管治香港的所有權力，都是來源於基本法、經基本法明確規定了的，而絕非嗣後追加上去。細檢基本法全篇，中央的管治權並沒有只限於外交、國防兩項，而是廣泛的、多方面的，包括但不限於：決定設立特別行政區、制定基本法、規定特別行政區制度的創制權，對基本法的解釋權，對基本法的修改權，對行政長官和主要官員的任命權，對特區立法的備案審查及最終否決權，對特區政制發展的最終決定權，決定全國性法律在特區適用的權力，對特區追加授權的權力，宣佈特區進入戰爭狀態和緊急狀態的權力，以及對行政長官的指令權，等等。中央依法行使上述這些權力，不過是在正常行使憲法和基本法賦予自己的憲制性權力，屬於全面準確貫徹「一國兩制」和基本法的不可或缺的組成部分，而不是像有些人所說「干預」香港的高度自治。
「一國兩制」實施中最核心、最糾結的問題莫過於中央和特區之間的權力關係，香港的興衰成敗皆繫於此。如果說要認真總結經驗教訓的話，那麼最重要的一條就是堅持依法辦事，嚴格按照憲法和基本法規定來處理兩種管治權的關係，真正做到中央管治權與香港高度自治權的有機結合，兩者缺一不可，絕不偏廢。對中央而言，在全面行使管治香港的憲制性權力的同時，必須切實尊重和保障香港的高度自治；該管的就理直氣壯地管，不該管的就放手讓港人自己處理。對香港而言，在充分享用中央授予的高度自治權的同時，必須尊重和維護中央的管治權，切實承擔實施「一國兩制」的主體責任，堅持與國家相向而行。在促進中央管治權與特區高度自治權有機結合這個根本問題上，中央和香港都大有改進提升的空間，需要雙方共同努力。
3、健全完善與基本法實施配套的制度機制
基本法旨在確立「一國兩制」的制度安排，屬於憲制性法律，其中相當一部分條款表現出原則性、框架性、綜合性特點，屬於頂層設計。倘要真正做到全面準確地實施，還必須制定與之配套的一系列制度機制和程序規則，例如相應的操作性法律、實施細則或具體制度安排等。香港回歸以來，中央政府和特區政府在配套制度建設方面有很多建樹和成功實踐，大致滿足實施基本法的需求。但毋庸諱言，也的確存在如何進一步健全、完善的問題。實踐中一些條款無法有效落實，形同虛設，或者被選擇性實施、遺漏實施，一個原因就在於缺乏配套措施，無章可循、不便操作。在這一點上，法律的程序正義與實體正義同等必要，需要中央和特區兩個層面分別與協同努力。當前來看，以下五個方面的制度建設似宜優先考慮：
1）健全、完善落實中央管治權的各項配套制度機制。應對照基本法關於中央管治權的各項條款，根據實際需要逐一確認必須配套建立、健全和完善的相關制度機制，及早著手落實。其中至少包括：關於中央對行政長官和主要官員選拔、任命、監督、罷免的相關制度和程序；關於中央解釋基本法的實施細則；關於中央修改基本法的程序規則；關於中央對特區高度自治權實行監督的程序規則，用以監督特區立法、行政活動是否存在違背憲法、基本法和「一國兩制」之情事，同時規範中央對立法會制定法律的備案審查權，對行政長官和立法會產生辦法修正案的批准或備案權，對終審法院法官和高等法院首席法官的任命和免職的備案權；以及關於中央對特區追加授權的程序規則，如此等等。
2）建立、健全維護國家安全的法律制度和執行機制，完善防範和遏制外部勢力干預香港政治事務的體制機制。在香港建立健全維護國家安全的法律和執行機制，是特區政府和社會各界不容推諉的憲制責任，這在基本法上有明確規定。遺憾的是時至今日，香港既未完成23條立法，也未設立相應執行機構，成為世界上罕見的國家安全不設防地區。近年來，激進分子和本土分離勢力在香港加緊鼓吹「港獨」、策動暴亂、「攬炒」禍港；而外部勢力通過多種方式干預香港政治事務，對中國進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動，兩者相互策應，屢屢碰觸「一國兩制」底線，對香港和國家安全形成威脅。香港及早完成國家安全立法迫在眉睫，同時也有必要會同中央建立健全反外部干預的協同機制。不妨說，維護國家安全的法律制度一日得不到建立，香港就一日難得安寧；拖延得愈久，付出的代價就愈大，國家直接介入的可能性也就愈益顯得必要。香港有識之士應深諳此中道理。
3）健全行政長官對中央政府負責的制度。基本法確立的行政長官既要對特區負責也要對中央負責的「雙首長」「雙負責」定位，決定了行政長官具有領導香港執行基本法的主導作用，承擔了統領責任。故此，一方面要完善行政長官對中央負責的制度安排，包括完善中央就有關事務對行政長官發出指令的制度，完善行政長官向中央述職制度，向中央報告特區特定重大事項的制度等；另一方面，要在香港進一步落實以行政長官為核心的行政主導體制，完善公務員管理制度，支持行政長官和特區政府依法施政，確保行政長官代表整個特區對中央負責的要求落到實處。
4）完善香港融入國家發展大局、同內地優勢互補、協同發展機制。香港、內地本屬一國，一榮俱榮，一損俱損。「一國兩制」謀求優勢互補，互利雙贏，而不是背向而行，漸行漸遠。香港融入國家發展大局，既是國家改革開放的客觀需要，也是香港自身發展的必然趨勢。過去20多年間，香港的經濟轉型與社會發展都遇到一些困境，存在一些影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題，香港單純依靠自身力量恐怕難以解決，需要與時俱進，轉變觀念，積極融入國家發展大局。要借助內地廣闊市場和發展態勢，為香港發展拓展新空間，增添新動力，藉以破解經濟民生難題。中央正在抓緊進一步完善支持港澳同內地優勢互補、協同發展的政策體系，以及促進各領域深入交流合作的制度機制；推動粵港澳大灣區制度機制創新，率先實現市場要素便捷流動；注重發揮港澳參與共建「一帶一路」的獨特作用；完善便利港澳居民在內地學習、創業、就業、生活的政策措施，等等。相信特區政府和香港社會也能有更加主動積極的回應措施。
5）完善、強化對香港社會的憲法與基本法教育、國情與中華文化教育的相關制度機制。香港回歸祖國是一個重大歷史轉變，從憲制秩序到政權機構，從輿論環境到社會主流價值觀，都有必要順應這一歷史轉變，適應「一國兩制」實踐要求。特區政府和社會各界必須圍繞加強憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，抓緊完善相關的教育制度和體制機制，增強全社會特別是公職人員和青少年的國家意識和民族認同。在這方面，必須正視長期以來香港在國民教育方面存在的缺失，切實加強青少年的愛國主義教育，關心、引導、支持、幫助青少年健康成長。
4、提議修改基本法宜慎之又慎
在香港，一出現什麼動靜，就會有人提出修改基本法的要求，包括這次「修例風波」中也有人提出。這類訴求視修改基本法為尋常事，也視之為解決所有問題的萬驗靈方，顯得過於輕率，不切實際。殊不知當前問題的症結所在並非在修改基本法，而是如何堅守基本法，保障基本法全面準確實施的問題，修改之議必須慎之又慎。當然，基本法正日益接近其有效期的中線，期望對其實施進行中期評估、探討基本法修改問題，也是一種合理要求，不妨先行著手研究。
基本法是30多年前制定的，切合當時實際情況，具有前瞻性、創新性，實施成功，世人稱道。然而，任何成文法都難免歷史的局限性，大多數都需要與時俱進、適當修改。基本法也是可以修改的，這在第一百五十九條有明確規定；但是又不能輕言修改、隨意修改。一則基本法是一部憲制性法律，任何修改都牽涉社會穩定，有必要保持其權威性、連續性；二則基本法本身規定了50年不變，50年內的任何修改都不得同現有「一國兩制」方針政策相抵觸，修改是有上限和底線的；三則基本法對啟動修改有嚴格的程序規定，操作中還有修改時機和環境的選擇，不可輕啟盲動。總之，改和不改、如何修改，都要根據基本法規定和實施「一國兩制」的實際需要而定。
基本法的修改至少涵蓋兩層含義：一個是為滿足50年內實施基本法的實際需求而進行修改，一個是為應對50年後要不要以及如何繼續實施「一國兩制」的需求而進行修改。前者偏重於策略性、技術性修改，現改現用；後者偏重於戰略性、前瞻性修改，主要是為2047年以後做準備。兩個層面的修改關聯密切但又有區別，不便混為一談。
第一個層面的修改必須區分基本法中幾類情況：一類是現有規定不曾涵蓋的問題，可考慮增設新條款；一類是現有規定不敷所用的問題，要加以補充完善；一類是現有規定不適應、不適宜新情況的問題，要做修改或刪除；一類是個別或有瑕疵但又不便觸動的條款，要做適當變通調整。因此有必要先對現有基本法條款做一個逐條和整體的評估研究、分門別類，再考慮要否、能否及如何修改的問題。這無疑需要精細謀劃安排，投入大量時間人力。
第二個層面的修改更是茲事體大，舉足輕重，未可操之過急。因為這一修改涉及到要不要繼續在香港實施「一國兩制」以及如何調整現有「一國兩制」方針政策的重大問題，攸關香港前途大局。中央有必要先作綜合深入的調查研究，確定總體方針政策，再著手具體修改的可行性研究。無疑，要否及如何修改基本法的政治判斷和戰略決策均屬於中央權限，但在很大程度上也取決於香港實施「一國兩制」的社會效果與主流民意，因為它們構成中央決策的基礎和根據。香港市民能夠在多大比例、多大程度上認可和擁戴「一國兩制」方針，能夠用何種行為證明其對基本法的珍惜和維護，將直接影響到中央決策的信心和決心。不妨說，球也掌控在香港市民手中。因此，有理由期待特區政府和有識之士能夠以維護香港社會整體利益和長遠利益為重，採取實際行動，促成理性健康的主流民意，繼續高揚「一國兩制」旗幟、堅守基本法，和中央一道確保香港搭乘的這艘「一國兩制」巨輪劈波斬浪、行穩致遠。
﹙作者為北京大學法學院教授、基本法委員會前委員 來源：《紫荊》雜誌﹚
（大公文匯全媒體新聞中心供稿）
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