[2007-03-20] 國家預防腐敗局或借鑒香港經驗
反腐專家預測，2007年中央在源頭上反腐將有大動作
「設立『國家預防腐敗局』如同香港廉政公署的反腐機構，集合各部門的反腐力量，是目前反腐機制最需要解決的問題。」3月13日，十屆全國人民代表、哈爾濱市檢察院反貪局副局長孫桂華在接受《暸望東方週刊》記者採訪時說。
3月13日，十屆全國人大五次會議舉行第四次全體會議，聽取和審議了最高人民法院和最高人民檢察院工作報道。其中反腐成為代表們關注的熱點。
孫桂華參加完當時全體會議後，在國誼賓館——黑龍江代表團駐地接受記者採訪。對於即將成立國家預防腐敗局，她認為這是中國反腐敗格局的大調整，希望能集合各部門的反腐力量和反腐職能，建立集中反腐機制。
同一天，十屆全國人民代表、中央紀委副書記夏贊忠在參加湖南代表團審議時表示，國家預防腐敗局「三定」方案已通過中央編製委員會批准。
專家認為，此舉意味著此前一直未能確定的職能配製、內設機構和人員編製等問題已基本解決，國家預防腐敗局向正式成立邁出了實質性的一步。
而一個月前，2月13日，中央紀委副書記、秘書長干以勝首次披露，「為履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務，加大預防腐敗的力度，將組建成立國家預防腐敗局。」
「這是中共中央第一次明確提出反腐敗的『戰略方針』，對2007年乃至十七大之後的反腐安排，都將產生重要影響。」中央黨校反腐專家林喆認為。
過去一年間，人們目睹了中共十六大以來最為強勁的反腐敗浪潮，因涉嫌犯罪被移交司法機關處理的黨員共3530名，受到查出的省部級官員共計12人。
反腐專家預測，2007年中央在源頭上反腐將有大動作。
「源頭上反腐敗」的新精神
2月26日，中紀委宣教室副局級檢察院閆群力接受《暸望東方週刊》採訪時表示，成立「國家預防腐敗局」，中紀委、監察部已經醞釀兩年多。
「這個由中央紀委法規室主持完成的方案，早在去年已由中央紀委、監察部聯合遞交國務院。」閆群力表示，新成立的國家預防腐敗局將直屬國務院，級別最低為副部級，且建議由監察部部長兼任第一任局長。在這個國家級預防腐敗的專門機構成立之後，各地方政府亦將對應設置相應級別的預防腐敗機構。
據閆群力介紹，即將成立的「國家預防腐敗局」國家級的執法機構，其職責範疇遠大於反貪局，重點在於反腐敗，體現從「源頭上反腐敗」的新精神。
關於建立預防腐敗局的背景，閆群力分析認為，最早源於中央領導提出的源頭反腐方針策略。
2003年，黑龍江「官場地震」引起高層重視。當年5月初，吳官正在黑龍江工作時強調，黨風廉政建設和反腐敗工作要標本兼治，綜合治理，逐步加大治本的力度，逐步建立起中國特色的教育、制度、監督並重的預防腐敗體系，從源頭上剷除滋生腐敗的土壤。
這成為建立懲治與與預防並重的反腐敗體系的契機。而幾年來的反腐敗實踐顯示，需要成立一個機構來協調預防腐敗的工作，加大力度，加強法規方面的研究。
自十六大以來，胡錦濤總書記也曾多次強調：「依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。」
「此前反腐敗遵循『標本兼治，綜合治理』的方針，後來又加入了的『懲防並舉，注重預防』八個字。」林喆說。
2006年8月3日，中央紀委書記吳官正在北戴河一次內部培訓上發表講話。一個月後，該講話以「要在源頭上防治腐敗」為題發表在《求是》雜誌上，文章以「扁鵲治病重預防」為例，指出中國自古就講「萬事防為先」、「防微杜漸」等道路。
同年10月23日召開的國際貪局聯合會第一次年會上，中國、英國等八個國家領導人亦達成共識，認為「預防勝過治療」，多數發展中國家甚至已將預防腐敗當做根本的發展戰略。
而成立國家預防腐敗局的另一個背景是中國加入《聯合國反腐敗公約》。中央紀委副書記干以勝說，組建該局「是認真履行《聯合國反腐敗公約》所規定的義務」。
從世界範圍來看，各國反腐敗工作中心的變化帶有規律性——在設立反腐敗機構的早期，往往把打擊貪污犯罪作為工作重心；隨後逐漸從懲治腐敗轉向教育和預防。中國的反腐工作也有同樣的軌跡。
早在2003年12月10日，中國由監察部、外交部委派代表簽署了《聯合國反腐敗公約》。這個在兩年後正式實施的公約，其第二章的兩個條目專門提到「預防腐敗政策」。其中，第六條明確規定，各締約國均應當根據本國法律制度的基本原則，「確保設有一個或酌情設有多個機構」以預防腐敗，並賦予這些機構「必要的獨立性」，以及「必要的物資和專職工作人員」。
時至2004年初，國務院針對公約的實施，專門成立了由25個部委組成的協調機構，以全面系統地研究本國法律及機構的銜接問題。
一年後，2005年1月，《建立健全教育、制度、監督並重的預防和腐敗體系實施綱要》正式頒布，懲治和預防腐敗體系基本框架預期在2010年建成。
「從『剎風治標'逐漸轉向『標本兼治'，就需要一個機構專門抓預防腐敗的工作。』林喆說。
香港模式
「國家預防腐敗局有可能借鑒香港廉政公署或者新加坡貪污調查局(CPIB)的經驗。」林喆分析。
事實上，近幾年來，內地的反腐敗機構與香港廉政公署的交流日益緊密，在交流經驗的同時，也加強了反腐敗合作機制。
其中，廉政公署下屬的防貪處與內地反腐機構的聯繫也越來越密切，不時交流分享防治腐敗的經驗，近年曾先後派員到訪內地的檢察院和監察單位進行交流，同時又獲內地不同單位邀請，特別就重大工程項目和招投標程序等分享經驗。
2007年初，香港廉政公署署長羅范椒芬應最高人民檢察院邀請，來內地參觀交流，同時，與中紀委宣傳教育室也進行了溝通和交流。
3月15日，香港廉政公署首席新聞主任陳潔雲向《暸望東方週刊》介紹了香港廉政公署的狀況。
香港廉署是伴隨著經濟起飛與社會發展而建立和成長的，廉政公署英文名稱的意思是「獨立反貪公署」，「獨立」乃是這一機構的精粹。在香港回歸前，廉署的中文名稱是「總督特派廉政專員公署」，廉政專員直屬總督，專門從事公私企業機構的反貪任務，擁有極大的權力。
成立於1974年的香港政府獨立反貪機構—廉政公署，以調查、教育和預防「三管齊下」的綜合性策略，全面治理貪污問題。
香港廉政公署下設三個部門：執行處、防止貪污處和社區關係處。其中防止貪污處有55人，占總人數不到5%，其職責類似內地的預防處。他們負責審查政府機關、公共機構和私營機構的規章制度和運行過程，尋找可能導致貪污的隱患，及時提出防止貪污的意見。
而該處一直以來透過定期審查政府部門及公營機構的規章制度，以確保及時堵塞可能導致貪污的漏洞，並在制度或運作上增加透明度與問則性，令貪污分子缺乏萌芽生長的條件，真正做到「防患於未然」。
防貪處成員中不少具有專業資格，如會計師、核算師、工程師、測量師和咨詢科技專才等，也有曾任職於不同五政府部門經驗豐富的行政或專業人員。因為他們對不同專業或政府各部門運作都有深入的瞭解，在進行防貪工作時，往往能夠收到更佳效果。
防貪首要任務是「源頭治理」，陳潔雲表示，防貪處是擔當「抓源頭」的「大旗手」，全力協助部門機構完善內部制度和系統，預防任何導致貪污腐敗的漏洞。
「以公營機構為例，廉署因各個部門的不同需要，「量體裁衣」地制定確切的防貪建議，概括來說可以歸納為三項大原則，分別是從簡、問責及透明」。
誠然，推動防貪工作並不能單靠廉署的努力，為此，廉署的策略便是與部門、機構建立夥伴關係，以導致「雙贏」的效果。世界銀行的研究報告說：香港廉署成為獨特的例子，引證了透過與公、私營界別在各方面建立夥伴關係，可更有效對付貪污。
《解密香港廉政公署》一書的作者、鳳凰衛視言論部副總監何亮亮的《暸望東方週刊》表示，廉政公署在香港成為一種制度、一種體制，受世界關注，關鍵在於它的獨立性。
「廉署是完全獨立的，只從屬於行政長官，廉署不屬於政府，其成員的待遇比照政府官員，如此則不受政府其他部門的牽制與干擾，可以充分行使其反貪工作的權力，而廉署人員也不會有後顧之憂。」
廉署享受其獨立性的同時，也受到香港法制的制約。「在立法會還有專門監察廉署的專門委員會，市民如果對廉署有任何投訴，可以找這個委員會。」何亮亮說。
新加坡經驗
新加坡是舉世公認的廉政之邦，人們耳熟能詳的是「高薪養廉」，但在高薪背後，還懸著一把利劍——新加坡貪污調查局。
新加坡貪污調查局，簡稱CPIB。這個已有55年歷史的機構在成立的最初幾年作為不大，主要原因在於官方缺少一部有效力的反對和防止貪污的法令，而且官官相護。這種情況一直延續到1959年新加坡實行自治以及人民行動黨執政後才開始改變。
新加坡首任總理李光耀提出：新加坡的生存以來於政府的廉潔，只有這樣才能促使社會穩定，形成良好的外國投資環境、促進國民經濟的快速發展。
很多專家都分析認為：特殊的地位、充分的權力、簡化的辦事流程、強有力的預防措施和有效的制衡機制，是CPIB所向無敵的法寶。
CPIB設有專司預防貪污的部門，負責審查和研究那些容易發生貪腐行為的部門，其管理和工作程序上存在哪漏洞，並提出相應的整治措施和建議。該局還參與國家官員的任命考察，以確保那些有不良記錄的人不會被任命到重要的工作崗位上。CPB的官員經常與公務員談話，向他們宣傳腐敗行為潛在的危險，並對他們提出如何避免捲入腐敗案件的建議。
自成立以來CPIB處理了多起貪污受賄案件。新加坡環境發展部前政務部長曾接受了印尼商人贈送的7張機票，攜帶家人旅遊，被發現後不僅被撤職，還被判刑4年。原國家發展與建設部部長鄭章遠算得上是新加坡的開國元勳，曾為「政府組屋」建設立下汗馬功勞，CPIB發現他兩次受賄50萬元，但他拒不承認，最終在鐵證面前畏罪自殺。
近年來，國內派出不少團組赴新加坡取經。上海市檢察機關、南昌市紀委都曾組團赴新加坡交流廉政建設。
中國特色的預防模式
國家與腐敗局將採取何種預防模式，是香港？還是新加坡？
曾經參與討論國家預防腐敗局籌建的專家表示，國家預防腐敗局運作模式，不同的選擇將關乎今後運作的成效。
而在目前上報的方案中，兩種模式成為反腐專家討論的焦點，一種模式和目前各部委模式類似，通常一個副部級行政機構編製在110人左右；另一種模式與香港廉署相似，對應於不同行業和領域，由一個劃分不同專業的專家組成。
知情人透露，在討論中不少反腐專家建議和香港廉署相似。據悉，中紀委近期在北京先後三次召集智囊研究機構和高校的專家學者，座談十六大以來反腐倡廉理論與實踐，聽取專家學者的意見和建議。
兩會期間，全國政協常委、監察部副部長陳昌智向媒體介紹，成立的國家預防腐敗局主要職能是進行宣傳、教育，進行制度的建設、機制體制的創新，以及在反腐敗上抓一些源頭性的工作。
閆群力表示，新成立的國家預防腐敗局其工作重點在於「預防」。主要只能是進行宣傳、教育、制度建設、機制體制的創新。
「新成立的國家預防腐敗局將擁有更廣泛的職能和權力。」林喆認為，設立高級別的國家預防腐敗機構，正是在於能夠實現在政策制定、措施落實等方面的統一、高效和權威。(來源：暸望東方週刊)
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