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【文匯專訊】據瞭望新聞週刊報道，雖然2007年國企收益上繳的大局已定，但到底應該怎麼收，按照什麼比例收最為適合，仍無定論。備受關注的國企分紅問題，隨著國務院《關於試行國有資本經營預算的意見》的發佈開始進入操作層面。
這份發佈於9月中旬的《意見》指出，中央本級國有資本經營預算將於2008年全面展開，今年則在部分企業試點。
《瞭望》新聞週刊瞭解到，「分紅比例怎麼確定，上繳紅利如何支出」等，成為《意見》出台後各方再度熱議的焦點。
國企改革之必然
今年5月30日，國務院常務會議即決定，從2007年開始在中央本級試行國有資本經營預算，這一點在《意見》中得以確認。至此，國有資本經營預算工作邁出了實質性的一步。
財政部權威人士表示，國有資本經營預算由收入預算和支出預算組成。國家按年度和規定比例向企業收取國有資本收益，並制訂支出計劃，將收益用於國有經濟佈局和結構調整，補償國有企業改革成本，提高國有企業核心競爭力等方面。
在中國社會科學院工業經濟研究所研究員杜瑩芬看來，無論從理論上講，還是從實踐的角度看，實行國有資本經營預算都有著充足的理由。杜瑩芬向記者介紹道，在社會主義國家，政府有著社會管理者和國有資產所有者的雙重身份，相應的，政府既擁有稅收權，又擁有國有資產收益權。這就決定了財政也有二重性，即同時具備公共財政和國有資本財政的屬性。然而，長期以來，我國對國有資本經營收支沒有進行單列預算和分類管理，無法體現政府的雙重身份及其兩類收支活動的運行特徵。
杜瑩芬進一步分析道，國有資本經營預算是政府實現經濟管理職能和保證國有資本有效運營的重要手段。建立和實施國有資本經營預算制度，統籌用好國有資本收益，對於增強政府宏觀調控能力、合理配置國有資本、提高企業核心競爭力等，都具有重要意義。
國有資本經營預算從設想到推行，與國企改革與發展之路息息相關。據財政部有關負責人介紹，1994年國家進行稅制改革時，考慮到企業承擔的沉重歷史包袱，暫停了向企業收繳利潤。而近年來，經過一系列改革，國企已經從總體上走出困境。統計顯示，2003年∼2006年，中央企業實現利潤由3006億元增加到7547億元，增長151.1%。但1994年以來，國企，包括處於壟斷行業擁有高額利潤的國企，從未向國家上繳稅後利潤。此時，國家向國有企業收取投資收益，就有了進一步規範國家和企業的分配關係的現實意義。
從現有情況看，國企利潤水平在不同行業企業之間有著較大差異，國資委研究中心副主任彭建國告訴本刊記者，在國家尚未建立國有資本收益收繳制度的情況下，企業擁有國有資本收益自由支配權。效益好的企業職工收入不斷膨脹，而困難企業的職工則收入不斷下降，由此產生企業內部分配秩序混亂，將導致社會分配不公。因此，進行國資經營預算也是完善收入分配製度的需要。
專家同時表示，一些國有企業存在著盲目投資、重複建設的問題，對國企進行宏觀調控是實施國資經營預算的又一強大動因。財政部科研所國有經濟研究室主任文宗瑜指出，國資經營預算可以看成政府宏觀調控的延伸手段，通過預算，固定資產投資的增速、經濟結構特別是國有經濟佈局都將得到調整。
怎麼收：遵從「適度、從低」原則
目前，對於國有企業必須向政府分紅這個命題，基本上已經沒有分歧。此時，國企如何向政府分紅，又成為新的難題。
國資收益怎麼收、如何支的問題，始終是各方爭論的焦點。杜瑩芬告訴本刊記者，國有資本經營預算的難點是國有資本經營預算誰來編、怎樣管、如何用的問題，涉及國資機構和有關政府部門的關係如何界定，國有資本收益和財政資金是否可以「混合使用」的問題。
雖然2007年國企收益上繳的大局已定，但到底應該怎麼收，按照什麼比例收最為適合，仍無定論。按照文宗瑜的設想，在試編階段，很可能是針對試點企業採取一對一的「談判」，徵求意見。在試編階段取得經驗之後，可能再進行分類上繳。具體形式是將企業分為壟斷性企業、部分壟斷性企業和充分競爭性企業三類。按照這樣一個分類，上繳的國企紅利比重應是由高到低。
國務院發展研究中心企業所副所長張文魁則認為，國資委監管的這些企業，如果按一對一談判，成本太高，因此建議按固定的比例先收，這個比例不能太高，最好不超過30%。
據介紹，從地方國資委的試點經驗來看，深圳在國資經營預算方面走在全國前列。目前深圳國有資本經營預算已收入100多億元，主要來源是企業分紅及國有股權出讓收益，其中，分紅現在每年能分15億元左右。深圳國有企業大多已實現了多元化的產權結構，分紅由董事會、股東會討論決定，目前分紅比例一般不會超過20%，少數企業在30%∼40%之間，其多元化的產權結構，可以保證分紅不會過度，不會影響企業的運營與發展。
事實上，從全球範圍來看，不同國家對國有企業的分紅政策及分紅比例差別也很大。分紅水平高的達到盈利的80%∼90%，一般的為盈利的1/3至2/3。
國資收益徵收工作將於10月啟動，本刊記者從財政部相關人士處獲悉，財政部正在會同國資委等部門研究制定《企業國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經營預算編報辦法》。央企國有資本收益將按「適度、從低」原則，分三擋上繳財政部，其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業的上繳標準為稅後利潤的10%；科研院所和軍工企業三年內暫時不上繳；其餘央企均按5%的標準上繳紅利。
「由於此次收取的稅後利潤比例較低，企業仍將保留大部分稅後利潤，用於自身改革和發展。」財政部權威人士介紹，上述國有資本收益只是向中央直接管理的一級企業收取，稅後利潤按企業集團公司合併的財務報表剔除少數股東權益核定，對這些企業所屬的全資企業、控股參股企業（包括上市公司）的利潤分配沒有直接影響。
據瞭解，除按比例收取國有企業稅後利潤外，國有資本收益的徵收範圍還將包括國有控股、參股企業中國有股權、股份取得的股利或股息；國有產權轉讓收入；國企清算收入以及公司制企業清算時國有股權、股份分享的清算收入。
如何支：與公共財政期望尚有距離
相比「怎麼收」的問題，「如何支」受到了更大的爭議。綜合接受《瞭望》新聞週刊採訪的專家的意見，將收益用於國有經濟佈局和結構調整，補償國有企業改革成本，提高國有企業核心競爭力等方面是無疑義的，飽受爭議的，是收益該不該以及能不能實現向社保、公共財政的轉移。
數據顯示，2006年，全國國有企業實現利潤1.1萬億元，其中中央企業實現利潤達7700億元。據財政部研究機構估算，2007年中央企業的收益將超過8000億元；如果加上地方國有企業利潤，規模將超過1.2萬億元。對於這麼大一筆錢怎麼花，各方有著不同意見。
據介紹，從地方國資的實踐來看，深圳目前的國資經營預算主要用於支付改製成本，補助困難職工，支付國有資產監督管理費用以及進行資本的再投入。從2003年到2005年三年間，深圳已經支付員工安置成本24.4億元。在資本再投入方面，原則上不再投向競爭性領域。
目前，從地方實踐看，除了使用國有資本收益緩解國企改革成本支付壓力，解決省屬關閉破產企業職工安置費和改制企業職工經濟補償金不足等問題的經驗外，也有些地方以國有資本收益為主要來源，設立了改革專項資金，比如山東，將這部分資金專項用於農村公路建設和維護。
財政部科學研究所所長賈康表示，雖然分紅所得將會進入獨立的賬戶，但是這個賬戶不是完全封閉的，它和公共預算可以互相補充。他強調，收來的錢向何處去，關鍵要經過規範的公共選擇決策程序。
據資深財經評論員葉檀博士介紹，在預算支出項中，包括資本性支出（根據產業發展規劃、國有經濟佈局和結構調整、國有企業發展要求，以及國家戰略、安全等需要，安排的資本性支出）、費用性支出（用於彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出）和其他支出三類。值得注意的是，《意見》特別註明，必要時，支出可部分用於社會保障等項目。
葉檀認為，國資經營收益並非一般的公共財政，而是主要反哺國企本身，用於國企的統籌發展，以及國企在做大做強、抓大放小、改制等過程中的成本支出。在這種情況下，那些以為國企應該體現公共屬性，將收益用於全體國民的設想，顯得有些不切實際。至此，從國資收益的取向來看，與公共財政的期望相差甚遠。
長遠看須加快社保制度改革
長期以來，國資經營預算由誰來主導一直爭議頗多。在葉檀看來，長達數年的財政部與國資委預算主導權之爭，已經隨《意見》出台而「一錘定音」。此次《意見》明確，由財政部主導國有資本經營預算，各級國有資產監管機構以及其他有國有企業監管的職能部門和單位為國有資本經營預算單位。
按照規定，國有資本經營預算收入由財政部門、國有資產監管機構收取、組織上交。國有資本經營預算資金支出，由企業在經批准的預算範圍內提出申請，報經財政部門審核後，直接撥付使用單位。葉檀進而解讀道，雖然企業需上繳的國有資本收益，應及時、足額直接上繳財政，但帶有「專款專用」的性質，單獨編製預算。這意味著，在國資收益使用方面，國資委的意見佔據了上風。
不同部門角色、責任得到了明確，主導權之爭落下帷幕。在現有情況下，如何完善相關制度，推進國有資本經營預算工作，成為最現實的命題。
對此，杜瑩芬認為，首先要加強立法，加快國有資本預算的制度化和法制化建設。據介紹，目前《預算法》正在修訂中，而《國有資產法》的制訂也列入了2007年度立法計劃之內。要明確規定國有資產的管理機構及其職責、國有資產的定位和評估、經營、收益、處分、監督和法律責任，從根本上解決國有資產出資人的問題。此外，現行預算會計制度也要作相應修改。
同時，要加快政府預算管理改革，促進政府更好地履行公共財政受托責任，增強財政政策的可預見性和可持續性；完善公司法人治理結構，通過對中央企業進行清產核資、風險管理和完善監事會制度等，加強國有資產監管。
國資經營預算涉及多方利益，杜瑩芬認為，及時發現並解決實施國有資本預算過程中出現的矛盾，對預算落實至為緊要。這就需要處理好政府層次上的國有資產監督與收益處置管理的關係、中間層次上國有資產投資運營和國有資產經營管理的關係，以及企業層次上的國有資產具體經營的關係。同時處理好國資委與其下轄中央授權經營企業的關係，協調各方利益問題。
杜瑩芬提到，從長遠來看，必須加快社會保障制度改革。只有在社會保障制度健全的環境下，企業的非經營性資產才能實現剝離，國有資本結構才能優化，經營資本預算功能才能得到真正發揮。
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