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【文匯專訊】十一屆全國人大常委會28日經表決，高票通過了企業國有資產法。經過十五年立法歷程，跨越三屆全國人大，企業國有資產法「破繭而出」，使我國數十萬億國有資產的監管問題實現「有法可依」。
那麼，這部法律的頒布實施，能否切實把國有資產保護好，把國有資產權益保障好，真正堵住國有資產流失的「黑洞」？
邁出國資立法第一步 全面涵蓋經營性國有資產
國有資產一般劃分為經營性資產、行政事業性資產以及資源性資產。對於行政事業性資產，財政部等有專門的部門規章；對於礦產、水、土地、森林等資源性資產，則一般都有專門的單行法進行規定。
專家表示，同其他兩類國有資產相比，經營性國有資產市場化取向最為明確，也最需要保護。以立法方式集中解決經營性國有資產的保護問題，對於鞏固和發展國有經濟，促進社會主義市場經濟發展具有重要意義。
新通過的企業國有資產法所稱的國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。這一規定意味著，包括金融企業國有資產在內的各類企業國有資產都適用本法規定。
據統計，截至2007年，我國共有國有企業11.5萬戶，資產總額35.5萬億元。僅中央企業一級，除國資委監管的146戶外，還有財政部和央行等部門負責監管的金融企業，以及行業主管部門監管的其他為數眾多的國有企業。
中國政法大學教授、國資法起草小組成員李曙光表示，企業國有資產法明確將金融資產納入法律適用範圍，將確保能對經營性國有資產進行全面規制，對今後金融國有資產的整合以及整個國有經濟的戰略調整都具有積極意義。
鑒於金融資產的特殊性，同時也為了與現行國有資產監管體制相銜接，企業國有資產法也在附則中規定，金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。這樣就使金融企業國有資產的監管既適用於本法，又與商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法等金融類法律和有關行政法規對金融企業監管的特別規定相銜接。
值得一提的是，有常委會委員在審議時表示，除經營性國有資產外，其他國有資產也存在監管不嚴、資產流失的問題，企業國有資產法只是國資立法過程的第一步。全國人大常委會法制工作委員會副主任安建表示，在企業國有資產法出台後，將研究對行政事業性資產立法。
劍指國資流失關鍵環節 多層面構建監督體系
虛假評估、低價轉讓、關聯交易……從1984年擴大國企經營自主權之日起，伴隨著國企改制的歷程，國有資產流失的事情就不時發生。
國有資產流失的癥結何在？如何以立法方式從根本上遏制國有資產流失，保護國有資產不受侵害？
實踐中，國家出資企業的合併、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產等事項，不僅與出資人權益關係重大，也是發生國有資產流失的主要環節。
新出台的企業國有資產法不僅對關係國有資產出資人權益的重大事項作了專章規定，明確重大事項的決定權限和審批程序，還從企業改制、關聯方交易、資產評估和國有資產轉讓等各個方面進行詳細約束。「嚴防『暗箱操作』，公開公平公正」成為核心原則。
比如，企業國有資產法第四十二條規定，企業改制應當按照規定進行清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀、公正地確定資產的價值；第五十條規定，資產評估機構及其工作人員應當獨立、客觀、公正地對受托評估的資產進行評估；第五十四條規定，國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。
對於曾經引起熱議的管理層收購（ＭＢＯ）問題，法律明文規定，可以向企業的高管或近親屬，或這些人所有或實際控制的企業轉讓的國有資產，在轉讓時，上述人員或企業應與其他受讓參與者平等競買，轉讓方應如實披露有關信息。
北京大學中國金融研究中心副主任王一鳴認為，很多國有資產的流失就是發生在評估和轉讓環節。只有切實做到程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現對國有資產的科學監管。
此外，企業國有資產法還從人大監督、行政監督、審計監督和社會監督四個層面，構建了國有資產監管制度體系。其中，履行國有資產出資人職責的機構也要接受本級人民政府的監督和考核，對國有資產的保值增值負責。中國政法大學教授、國資法起草小組成員劉紀鵬表示，此舉將有利於建立全方位的避免國有資產流失、保障國有資產安全的預防體系。
完善國企高管管理機制 嚴防「管家」成「敗家」
導致國有資產流失的原因，除制度缺失、管理不嚴外，更重要的是「人為」。無論是企業改制重組、管理層收購或是經營管理不善、決策失誤造成國有資產流失或者損失，企業管理者都難辭其咎。
通過種種明確的規定，確保在國有資產管理過程中選好人、管好人，成為企業國資法的一大亮點。
特別是，這部法律對國家出資企業管理者的選擇和考核作了專章規定，根據國有獨資、控股、參股的不同企業類型，明確履行出資人職責的機構可以任免或者建議任免企業的高級管理人員。
許多國企高管因非市場選拔而屢遭詬病。一方面，國企高管難以對國有資產經營好壞真正負責；另一方面，不少國企高管卻又享受市場化的高薪，更是激發各界熱議。北京科技大學管理學院教授劉澄表示，法律的出台將有助於加快培育國企職業經理人制度，督促企業管理者更有法律意識和管理意識，「企業負責人有了積極性，企業才會煥發活力」。
此外，企業國有資產法還對國企高管兼職、任期經濟責任審計、考核、獎懲等事項作出細緻規定，要求國家出資企業的董事、監事、高級管理人員，未經履行出資人職責的機構或者股東會、股東大會同意，不得在其他企業任職。國有獨資公司的董事長和經理不得由同一人擔任。董事、高管不得兼任監事。而造成國有資產特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔任企業高管。
法律還強調，履行出資人職責的機構對其任命的企業管理者進行年度和任期經營業績考核，根據考核結果決定獎懲並確定其薪酬標準。
按照國務院國資委已經施行的《中央企業負責人業績考核的暫行辦法》，企業負責人年度薪酬由基薪和績效薪金組成。績效薪金與年度考核結果掛鉤，最低為零，最高3倍封頂。
為防止企業高管「一言堂」，企業國有資產法還規定，國家出資企業通過職工代表大會或其他形式，實行民主管理。
立法明確國資「東家」權責 有助推動政企分開
「只聽說過國有資產流失，從沒聽說過私有資產流失。」在談到國有資產流失問題時，不少人都有這樣的疑惑。
國有資產責權不明，是造成國資流失的根本原因。私有財產由於有明確的所有人，資產得到嚴格的監管。而長期以來，各級政府對國有資產只履行管理職能卻不承擔所有者責任，造成所有者的實際缺位和淡化。沒有好「東家」，國資流失自然難以遏制。
對此，企業國有資產法明確由政府授權的「國有資產監督管理機構」以及「其他有關部門、機構」代表各級政府對國家出資履行出資人職責。
目前，履行出資人職責的機構主要是國務院國資委和各地國資委。為了促進國資委履行好出資人職責，加強對國有資產的監管，企業國有資產法明文規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即「管人、管事、管預算」。
李曙光表示，企業國有資產法的出台將有利於國資委集中精力做好國有資產的保值增值，做一個稱職的「老闆」。
國務院國資委有關負責人表示，國資委在履行出資人角色的同時，依然擔負著一定的監管職責。不過，國資委的監管屬於從國有資產所有權派生出來的出資人監管，是通過履行出資人職能對所出資企業的監管，不同於行使社會公共管理職能的政府部門的行政監管，與「政企分開、政資分開」的原則並不矛盾。
對此，企業國有資產法強調，履行出資人職責的機構除履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。劉澄認為，規定將有利於進一步推動政企分開，使國有企業擺脫對政府的依賴，進一步提高國有企業的市場競爭力，促進國有企業發展，嚴防國有資產流失。(來源：新華網北京10月28日報道 題：企業國有資產法獲高票通過 劍指國有資產流失 新華社「新華視點」記者：樊曦、王飛、鄒聲文)
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