【文匯網訊】據《財經》雜誌報道，中國鐵路正面臨著資金配置的巨大錯位：一方面，鐵路基建開工不足、急需「輸血」；另一方面，大量有意投資的社會資金長期遭遇「玻璃門」。
據鐵道部發佈的全國鐵路主要指標完成情況，全國2011年累計完成的基本建設投資額為207.96億元，比上年同期減少了67.5%。
這背後是建設資金的短缺。鐵道部數據顯示，截至2011年9月30日，鐵道部總資產37395.2億元，總負債22288.5億元，負債率高達59.6%。
最新公佈的數據顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%，表明其建設資金進一步緊張。
資金緊張的原因之一是中央政府投入在減少，2011年鐵道部的建設資金已經從2010年的7000億元下降到4690億元，今年將進一步下降為4060億元。更重要的原因則是，因為存在拖欠貸款不還的情況，多家商業銀行已對鐵路投融資亮起了紅燈。
今年春節後，鐵道部在銀行間市場發行150億元中期票據，儘管是3A評級，且利率比同一日發行的國債高不少，但市場並未熱捧，其成交利率不得不高出招標利率10個基點。
這表明，中國鐵路以少量政府資金撬動大量債務性融資的投融資模式，已越來越呈疲態。
與此同時，社會資本進入個案漸多。今年3月底，新疆廣彙集團投資的624公里運煤線路已動工。這是近年來中國投資額最大的民營鐵路項目，也是國家明確鼓勵民間資本進入鐵路市場後，批准修建的第一條鐵路。而五個月之前，2011年10月由內蒙古鄂爾多斯至天津黃驊港的鄂港鐵路在鐵道部立項，預計總投資1100億元，全部來自民營企業。
不僅是鐵道部，地方政府也在將目光投向社會資本。一位地方政府鐵路融資平台內部人士對《財經》記者表示，今年的融資壓力很大，內部在考慮嘗試向沿線受益企業敞開融資。
據《財經》記者瞭解，除了融資壓力外，一個更為結構性的變化是，相關部門正抓緊研究起草鐵路體制改革方案，引入市場競爭，推進投資主體多元化。據悉，高層已下「死命令」，要求國務院各個相關部門研究起草「新36條」實施細則，並確保在今年上半年出台。國務院於2010年5月頒布的「非公新36條」雖已近兩年，但一直難以「落地」，而鐵路是「新36條」重點關照的四大壟斷領域之一。
不過，廣深鐵路(601333.SH)董事會秘書郭向東對《財經》記者總結：「民營資本進入鐵路有很大的顧慮，一是民資認為鐵路的回報率低；二是在鐵道部的控制下，民資無法獲得話語權。」
而這些，都是即將到來的改革需要解決的問題。
危機倒逼改革
「新36條」延續了2005年版「36條」的政策措施。2005年國家鼓勵非公經濟發展，出台了36條政策措施，鐵道部隨後也出台了《關於鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備製造與多元化經營四大領域向非公資本全面開放，同時制定了七條具體的扶持措施。
國家發改委綜合運輸研究所研究員董焰認為，政策效果實際上並不明顯。當時推行的鐵路投融資體制改革，鼓勵地方政府和社會資本參與鐵路的積極性，是在整個鐵路體制未動的情況下，最大限度解決投融資問題。
2006年上半年，鐵道部曾委託國家發改委綜合運輸所開展「關於如何吸引社會投資者參與鐵路投資」研究。課題研究的一些成果和建議後來被吸收並付諸實踐。2006年後有一個重大突破，就是允許保險資金、養老基金、社保基金投資鐵路。
京滬高速鐵路是國家《中長期鐵路網規劃》中投資規模最大的一項工程，全長約1318公里，擬投資2209.4億元。為籌集巨額建設資金，2007年底京滬高速鐵路股份有限公司成立時吸收了260億元的社會資金，平安資產有限責任公司和全國社保基金會首次參與鐵路建設並分別出資160億元和100億元，約占資本金的14%和8.7%，地方政府以土地折價入股，其餘資金(550億元)由鐵道部負責。
在鐵道部大力推動的合資建路模式中，地方政府對鐵路建設投入比例大幅增加。在此過程中，亦有部分地方國有企業和個別民營企業參與。根據鐵道部初步統計，接近30%的鐵路建設資金來自地方政府投入、戰略投資者投資和上市融資。
其中，社會資本參與鐵路的主體，是擁有巨額資金的戰略投資者，如保險公司、社保基金理事會及大型國有企業，真正的民營資本寥寥。民資在鐵路領域所佔比重並沒有官方數據，曾有國外咨詢機構對2004年至2009年鐵路投資進行測算，發現中國平均只有5%—6%的鐵路投資來自民資。
鐵路建設面臨籌資壓力，是鐵道部一度大力推進鐵路投融資體制改革的一個重要原因，但是到2008年後，國內外形勢發生逆轉，鐵路的工作重點也發生了變化。
2008年下半年在國際金融危機衝擊下，國務院緊急出台四萬億經濟刺激計劃，鐵路建設被賦予拉動投資需求的重擔，當年《中長期鐵路網規劃》獲得調整，大量鐵路尤其是高鐵項目提前上馬。
接受採訪的相關研究人員認為，2008年後，貨幣政策寬鬆，國內資金充裕，引進社會資本參與鐵路就顯得沒那麼迫切，因此，鐵路投融資體制改革並無太大進展。
大量政府投資進入基礎設施等領域後，形成了對民間投資的「擠出效應」，「國進民退」的質疑聲漸起。2009年7月，國家發改委投資司開始醞釀鼓勵民間投資的政策措施，次年5月「新36條」文件出台。
求解融資平台
成也蕭何，敗也蕭何。隨著宏調形勢的丕變，一度高歌猛進的鐵路建設再臨「錢緊」窘境。
「2012年，國家發改委新批復了以貨運為主的九條線路，但因為資金問題，這些新批復的線路目前沒有一條開工。」中國工程院院士、國家鐵路建設高級顧問王夢恕說，目前鐵路基建還是靠2011年底融資的2000多億元在維持，很多項目陷入僵局。
王夢恕透露，全國範圍內停工的鐵路項目里程在1萬公里以上，停工的項目中，約有一半是設計列車運行時速在200公里以上的高速鐵路。由於停工導致大量鐵路工程人員及工人暫時失業，從2011年下半年以來，中國鐵路工程總公司和中國鐵建股份有限公司兩大公司頻繁發生工人向施工單位和業主討薪事件。
在直接貸款和債券、票據融資不足的情況下，鐵道部開始傾向於加大中國鐵路建設投資公司(下稱中鐵投)的融資功能。
據報道，鐵道部已於今年3月下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交給中鐵投。成立於1994年的中鐵投由鐵道部獨資設立，該公司是鐵道部旗下唯一的全國鐵路及相關行業的投資企業。
以廣深港高鐵為例，該公司50%的股權原為廣東省鐵路建設投資集團持有，另有50%的股權原本由廣鐵集團持有，這一持股結構是典型的省部合作模式。當前，廣鐵集團持有的50%股權已經悉數移交給中鐵投。
今年2月，發改委基礎產業司批復了蒙西華中煤運線路的項目建議書。這條概算投資近1600億元的鐵路，將由鐵道部、沿線七省區、神華集團、陝煤集團投資，沒有一家投資方持有超過50%的股權。這被認為是鐵路項目引入外部資本的一個標桿，這些外部資本來自六家國有企業。
據《財經》記者瞭解，此次代表鐵道部出資的不再像以往一樣是鐵路局，而是中鐵投。
地方的鐵路融資平台早已遍地開花。廣東早在2005年就成立了鐵路投資公司，湖南、山東、河南、山西、陝西、安徽等省都在2008年後成立了鐵路融資平台。
「我們去年的鐵路投資額是70多億元，按照省裡的要求，今年要達到203億元。」成立於2009年用以負責山西鐵路投資建設的山西能源交通投資公司(下稱山西能交投)一位中層說，這佔到今年山西600億元鐵路投資額的三分之一。
根據計劃，這些資金來源大致有三：通過平安信託、浦發銀行(微博)、華泰資產、中國銀行貸款和其他融資合作；通過抓好企業債、中期票據的發行申報；爭取財政資金支持，進一步落實運輸營業稅返還、貸款貼息、地方政府債券專項額度安排等優惠政策。
該公司一家下屬企業的副總經理介紹，山西能交投公司成立時，原本是按照政府融資平台設計的，但成立後不久，適逢國家清理整頓地方融資平台，公司融資平台的屬性被取消。這意味著其無法享受省政府的財政性擔保等「特權」，不得不走上商業化公司的道路，「這增大了公司的融資難度」。
2011年，山西省政府將五家省屬國企注入山西能交投以增強資信水平。但該公司上述中層透露，被注入的企業造血能力並不強，而已投資的鐵路尚在修建階段，加上建後試運營的時間，起碼要五年才能見到錢。「要純粹依靠貸款和負債壓力很大，今年的投資裡肯定有一塊，要靠有運力需求的沿線受益企業。」
「未來鐵路融資會越來越靈活，越來越多元化，不管怎麼變，一家公司性質的投資主體肯定是必須的。」鐵道部有關人士表示，中鐵投在未來的改革中可能扮演國資出資人的重要角色，並可能成為鐵道部對外融資的主要平台。
他認為，鐵道部這個改變不僅預示著高鐵投資方和運營方的分離，「同時也給未來民營資本的進入預留了空間」。
民資入鐵途徑
「其實從2005年鐵路發佈吸引路外資金投資鐵路的相關文件以後，這些年來民營資本參建鐵路的情況屢見不鮮。」鐵道部一位官員稱。
最為常見的形式是，民營企業為滿足自身的鐵路運輸需求而自行投資建設鐵路並自購車輛，然後申請鐵道部許可與國鐵接軌後完成鐵路運營的線路。
這類許可從2005年到現在已有上百家，其中僅2011年獲批與國鐵接軌的就有湖南省的私營企業湖南金大地材料股份有限公司、吉林省的農業合作企業吉林省良友集團以及滿洲裡浩通能源有限公司、河曲縣國新能源煤炭有限公司、四川匯津現代物流股份有限公司等數十家。未來只要線路承載能力允許，將會有越來越多的企業獲得這方面的許可。
前述鐵道部官員稱，這類民營資本為自用而參建的鐵路一般來說運營穩定性較高，鐵道部的計劃部門、運輸主管部門和安全管理部門管起來也比較容易，他們不會今天建成使用，明天就倒賣管理權、使用權乃至接駁資質，因此鐵道部也樂於接受他們投資建設，畢竟這可以大大節約相應的鐵路支線建設投資。
山西能交投上述中層介紹，進入的方式有直接投資，也可以參與各省的鐵路融資平台，還可以成立基金委託投資公司代投。
「新36條」在投資類型上的原則性規定更為具體：鼓勵民間資本參與鐵路幹線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目；探索建立鐵路產業投資基金，積極支持鐵路企業加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設領域的渠道和途徑。
郭向東告訴《財經》記者，現在更多的民資意識到，如果鐵道部可以放開像煤運、貨運這樣效益好的鐵路控制，讓民資來進入，那麼以後這些鐵路進行分段上市也有可能。「在資本市場上，鐵路還是塊非常大的蛋糕，因為目前只有三家上市公司。」
今年3月28日，一家基金公司的負責人找到廣深鐵路，希望買入該公司股權。郭向東問他，現在鐵路運營公司經營壓力很大，為什麼看好鐵路股？該人士表示看好鐵路未來改革。這家基金公司有可能成為廣深鐵路流通股的第一大股東。
2006年，廣深鐵路上市時，廣鐵集團持股高達66.99%，上市至今六年後，隨著股本的不斷增大，廣鐵集團已變為相對控股，目前持股已經下降到37.12%。
「中國鐵路的運量是全世界第一，但是以前完全靠國家干預來發展鐵路建設，導致鐵路建設發展緩慢。」郭向東認為，各類資本進入鐵路，是今後的發展方向。
除了中鐵投、民營資本外，另一支鐵路投資力量——地方政府也在解決鐵路建設資金方面開始了探索。
2012年1月19日，廣東省印發《關於完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制意見》稱，將城際鐵路沿線開發規模分為紅線內開發用地規模和紅線外開發備選用地規模，實行「以地養路」，即用城際鐵路沿線的開發收益來彌補建設和營運的虧損。
社科院經濟所研究員袁鋼明認為，為了吸引外部資金進入，鐵道部未來還可能幫助鐵路合資公司上市，「上市是個吸納資金和分擔風險的好辦法，對民營資本會很有誘惑力。」
「玻璃門」之憂
不過，民營資本對鐵路投資仍有重重顧慮。其中純經濟方面的因素是，民營資本投資回報率如何保證？
鐵路項目具有投資週期長、投資額度大、回報率低等特點，動輒數十億元甚至數百億元的投資，並非實力平平的企業所能掌控。民間資本缺乏投資實力，是不可迴避的客觀現實。
此外，鐵路運輸價格實行價格管制，執行國家發改委相關規定。由於鐵路運輸具有公益性，定價相對較低。目前鐵路部門實行交叉補貼，即運營效益好的線路補貼差的線路，東部盈利線路補貼西部虧損線路。因而鐵路項目往往難以盈利，投資回報率遠遠低於其他行業。
但郭向東認為，鐵路改革一旦啟動，肯定會帶來運價的放鬆。廣深鐵路一上市就擁有部分運價自主權。在2010年，廣深城際動車進行了一次提價，把票價提高5元，直接提高了2010年業績。
「投資鐵路的週期，最長15年，基本10年到12年就能收回投資。」王夢恕說，只要給地方一定的定價空間，投資鐵路是一件合算的投資。在成熟的美國市場，鐵路投資回報率基本在6%至8%之間。
山西能交投上述中層介紹，鐵路客運價格相對保守，但貨運價格並非鐵板一塊，在山西，純國鐵線路的貨運價格為每噸每公里0.12元至0.13元之間，合資鐵路則超過0.2元，地方鐵路更是高達0.25元。
他也認為，市場化改革後，貨運收入肯定會提高。該公司正在運作一個數十億元投資規模的小項目，據預可研報告，按合資鐵路的運價計算，九年就能收回投資，財務內部收益率達到15%，「跟一般的其他項目比，都不算低了」。
國金證券預測，2012年鐵路運價將適度上漲，未來鐵路改革完成後鐵路運價才有整體性變革。預計2012年鐵路貨運基準價格將上漲8%，鐵路普通長途客運價格在16年穩定之後也可能發生首次上漲。
「社會資本進入鐵路在法規上、政策上並沒有障礙。」國家發改委綜合運輸所一位研究員表示。但在實踐中會遭遇「玻璃門」現象——「名義開放、實際限制」：看得見但進不去，或者進去又被彈回來了。
另一方面，鐵道部也有自己的苦衷。民資等鐵路外資本進入鐵路，所要求分享的路權給鐵道部的調度帶來了麻煩，尤其是像春運這樣大的調用線路保客運的時期，因為不佔股或者占股比例小失去絕對控制權後，帶來不能調整線路的不便。
最常見的情況是，合資鐵路投資者往往希望多發展貨運，而迴避不盈利的客運。鐵道部的統計數據顯示，2011年，國家鐵路發送的旅客人次比上年同期增加了8.8%，而非控股合資鐵路發送的旅客人次比上年同期下降了18.2%；國家鐵路的貨運總發送量比上年同期增長了6.5%，非控股合資鐵路貨運發送的總量則增長幅度達到了16.6%。
投資者擔心的正是，在鐵路部門政企合一體制下，缺少吸引社會資本進入的運營分配模式，社會資本參與後缺乏對等的市場地位，有投資卻無話語權，有淪為「提款機」的危險。
鐵道部傾向於線路上實際掌握控制權，而在盈利空間較大的煤運通道上，各方控股戰尤為激烈。
控股權之爭
作為第一條開工建設的高鐵，2005年石太客運專線在融資時採取了部省合作的模式，由鐵道部與河北省、山西省及社會資金共同出資。社會出資人有華能集團、中鐵十二局集團、太原鋼鐵集團和兩家山西焦炭領域的民營企業，佔到項目資本金的四分之一以上。其中北京鐵路局雖持股41.54%佔據大股東地位，但在當時鐵道部並非絕對控股已屬罕見。
成功吸引社會資金的參與，曾一度讓石太客運專線作為投融資改革經典案例的面目出現。但自2009年通車後至今，該條線路一直虧損。其中一家民資股東的負責人在電話裡淡淡地表示：「已經投進去的資金，會繼續維持，但以後我們不會再往鐵路多投一分錢。」太原鋼鐵集團則苦於退出機制的缺乏，欲退而不得。
讓這些小股東感到不滿的，不僅僅是合資鐵路公司的虧損。早在石太客運專線的籌備期間，籌備方編製了有針對性的《融資方案》和《項目推薦書》與30多家企業接觸，才確定現有股權比例。當時這些社會資金方提出，雖是客運專線，但要求安排一定的貨運指標，且享有運力傾斜的選擇。鐵道部對此表示同意，為此北京鐵路局與各出資方簽訂《運輸協議》，明確在運輸需求上給予重點安排，按股比確定運力。
但在通車後不到三個月，原定交給合資鐵路公司的經營權，就被委託給了北京鐵路局。據山西鐵路領域人士分析，這可能因為石太客運專線兩頭都與國鐵路網交匯，在行車調度權與運力安排上協調不易，僅以合資鐵路公司的身份，在這些方面並無話語權。
而把運營權交給北京鐵路局後，新的問題出現了——北京鐵路局作為合資鐵路公司大股東，代表的是鐵道部而非其他股東的立場。鐵道部追求的是整個華北地區的運營效率最優化，對於車皮審批、行車調度都會以此為出發點。社會資金股東的運力訴求，並不能在調度過程中得到體現。
自2005年開始，劉志軍主政下的鐵道部與各省區分別會談並簽訂加快鐵路建設的部省會議紀要，這種部省合資的模式被複製到全國。
同樣的控股權博弈出現在山西中南部鐵路通道項目上，至今懸而未決。這條投資逾千億的煤運專線全長1260公里，經晉豫魯三省，在山東出海。作為第二條「大秦線」，這條鐵路被認為「誰投資，誰賺錢」。
山西方面希望在山東投資修建出海的港口，實現「礦路港」一體化，進而以自身的焦炭資源與巴西的鐵礦公司達成戰略合作，實現焦炭與鐵礦石的鐘擺式運輸。此外，還能趁勢發展倉儲、集運等行業，但前提是，山西必須拿到鐵路的控股權。
因此，山西在向國家發改委申報項目的同時，將掌握控股權的訴求遞交到了國務院，並在2008年9月拿到高層「擬由山西省進行相對控股和經營」的批示，但山西最終還是未能如願。
鐵道部先是提出要求占股35%，進一步，由於鐵路在三省分段建設，鐵道部在當年與各省簽訂部省紀要時，搶先與河南、山東達成共識：鐵道部在河南段、山東段分別占股50%、70%。由於河南段和山東段佔整個鐵路里程一半以上，這樣鐵道部實際上已經獲得了控股權。
因此，最後山西在簽訂部省紀要時，只能接受了鐵道部在山西段占股70%的條件。
而在2008年底簽署的部省紀要中，涉及投資1500多億元，涉及鐵路里程2000多公里。山西中南部鐵路僅僅是部省紀要中11條擬建鐵路裡的一條。
至2010年4月，合資鐵路公司成立時，代表山西出資的山西能交投占股20%，此外太原鐵路局34.29%。2011年底，山西省向鐵道部提出，希望在2012年山西段的投資額，由原計劃的170億元增至237億元。鐵道部表示同意，提出增加的資金須由山西省自行籌集。
據上述山西能交投中層透露，山西最新的想法是，希望將增資部分直接轉化為股權，並且只受讓太原鐵路局的股權。由此一增一減，山西的股權有望達到29%，取代後者成為第一大股東。不過這個想法目前仍處於內部審批階段，尚未提交鐵道部。但他也強調，就算此想法順利實現，因為鄭州和濟南鐵路局的股份之故，鐵道部仍扮演著實際控制人的角色。
據《財經》記者瞭解，山西省宏觀研究部門在制定山西中南部鐵路通道的前期方案時，曾提出「自管自營」，公司擁有管內的運輸調度指揮權和足夠的自備貨車。為發揮路網的規模效益，保證路網完整性，根據運輸的需要，在該線與國鐵的節點處建立聯絡線，接入國鐵路網，實現互連互通。公司與國鐵企業間是相互獨立的平等市場主體，應就交接口的運輸調度等事項建立協商機制。
在內部管理上，山西方面試圖借鑒網運分離模式的設想，在項目公司內部組建「線下」和「線上」兩類業務組織。遵循有效管理幅度等原則，分別在山西、河南、山東設置三個負責其省內路段「線下」運輸業務的綜合性機構；根據運輸組織的需要，選擇適當地點設置1個－2個負責全線的「線上」業務機構。與此相對應，公司層面的職能管理部門也不能按專業設置，而應將相關專業進行組合，設置綜合性職能部門。
在山西省發改委宏觀研究院前院長李霆看來，這些代表著未來某種改革方向的嘗試，說到底是要不要按照公司化的規則運營鐵路，而這在鐵道部控股的格局下難有實現的可能。
放權城際鐵路
為了配合「非公新36條」的落地，目前國務院正在加速制定促進民間資本進入壟斷領域的細則，其中包括鐵路領域。
今年3月，國務院參事室副主任蔣明麟證實，國務院參事室已經就鐵道部並入交通運輸部進行前期政策可行性的調研，目前進行到了一半。他表示，理想的整合思路不單純是鐵道部的收編，而是將五大類交通收歸交通運輸部統一規劃和發展。
「鐵道部不再像以前那麼強硬了。」《財經》記者走訪的諸多業內人士都有類似的感受。在部省合作的合資鐵路領域，鐵道部態度的變化尤其明顯。
2012年「兩會」前期，鐵道部要求各省上報城際鐵路規劃圖，並在鐵道部備案。
據王夢恕介紹，河南省城際鐵路網的規劃在2010年河南省中原城市群城際鐵路網規劃基礎上做出了進一步的改進，規劃了鄭州到洛陽、鄭州到開封、鄭州到平頂山等八條城際鐵路線。另外，河南省還提出了從鄭州輻射到全國各省市的鐵路規劃。
對城際鐵路規劃建設熱情高漲的並不止河南省一地，王夢恕說，廣西、河北、陝西等省(區)都提出了大力建設地方鐵路的方案。
隨著2011年、2012年鐵路建設資金緊張，鐵道部提出把有限的資金用在保證重點工程、在建項目上來，無力再顧及非幹線工程，開始把地方鐵路的主導權交給地方政府。王夢恕告訴《財經》記者，2012年內鐵道部會對新建城際鐵路放權，其主要內容包括原則上不再給城際鐵路投資、放手讓各省以及沿線地市自主籌資。同時，對城際鐵路未來的運營權、定價權也有所考慮，但具體要根據線路情況確定。在這樣的思路下，城際鐵路建設由「審批制」變成了「備案制」。
在這一新模式下，鐵道部行使的職能僅限於提供線路規劃和技術、安全監督、標準制定等，不再同時扮演出資人與運營者的角色。
「這是一種全新的嘗試，它的價值在於實踐了一種『沒有鐵道部參加的鐵路改革模式』。」鐵道部經濟規劃研究院一位研究員說。王夢恕則認為，「放權的最大意義在於減輕政府負擔，緩解政府的資金壓力。而民間資本參與投資，將來也可能獲得可觀的盈利分紅，這對雙方都有利。」
但短期內，這一模式還不會成為主流。在2012年之前，鐵道部在城際鐵路的投資中佔到了60%以上。這些投資多數由鐵道部與各省的「部省合作」實現。針對這部分鐵道部已經投資的公司，如何保證投資的安全、升值，是保證鐵道部利益的核心。
王夢恕說，在這樣的例子裡，省政府有權在省內籌資，籌資成功後向鐵道部和發改委備案，進入到城際鐵路建設中來的民營資本將與省級城際鐵路公司通過合資占股的形式合作，雙方共同負責運營。但在約定的年限內利潤不分配，全部上繳城際鐵路公司以供企業發展。約定的年限結束，開始每年按股權比例給民營資本分紅。
鐵道部放權的還不止城際鐵路的建設和運營。王夢恕說，與城際鐵路建設情況類似的還包括貨運專線(尤其是運煤專線)和客運專線，這些領域都可能成為鐵道部自下而上「政企分開」「政資分開」改革率先開展的領域。
2012年3月，發改委基礎產業司副處長崖鵬對外透露，2012年至今，發改委尚未審批一條新的城際鐵路規劃。一位鐵道部內部專家告訴《財經》記者，沒有新規劃上馬的主要原因就是政府資金緊張，他預測，如果城際鐵路真正放開，地方政府和非公資本的鐵路建設熱情將被充分激發，城際鐵路投資佔全國鐵路總投資的比例有望在短期內由不足10%提升到20%。
4月初在北京召開的蒙西至華中地區客運專線項目協調會議上，國家發改委和鐵道部已明確，要預留少量股份給「非外非公」的民營企業。
求解網運分離
國金證券的報告認為，2012年鐵道部的工作是鋪墊性的，但具有改革的前置效益。隨著鐵路主輔分離完成，鐵路高鐵戰略大投入進程過半，鐵路體制改革已經臨近。預計改革進程將在2012年到2014年期間完成，包括政企分離的體制改革，網運分離或區域劃分的運營優化改革，各個運輸企業的公司化改革。改革釋放的最主要成果將是鐵路運輸的市場化運營能力重塑。
早在2005年，時任鐵道部總經濟師黃民就提出，各出資方按照公司法組建現代企業，成為項目業主，並享有以下權利：實行運價合理浮動、免征合資鐵路建設基金、釋放既有路網能力的增量部分的優先使用權等。最重要的是，項目業主能直接參與所投資鐵路的經營。
黃民進一步解釋，參與鐵路經營有兩種方式，一是採取類似網運分離的形式，對來往車輛徵收線路使用費；二是在確保網絡完整性、運輸集中統一指揮、運輸安全和效率不受影響的前提下，投資者可以購置運輸工具組織運輸。一般來講，第二種方式投資大，對規模的要求也高；前一種方式風險小、收益穩定。
2000年在傅志寰任職鐵道部部長期間，北京交通大學運輸管理學院一位人士曾參與以「網運分離」為基本思路的《鐵路體制改革方案》(討論稿)的制定，「反覆修改過不下30多次，但一直沒有得到國務院的明確肯定，所以一直到傅志寰離任，仍然是討論稿。」
網運分離模式，參照了歐洲大陸國家鐵路「上下分離」的經驗。當時一些研究機構提出的改革方案還包括參照美國網運一體、平行線競爭，日本的區域性公司競爭。國務院發展研究中心提出的則是混合型方案。
董焰說，「劉志軍上任以後，感覺網運分離方案有缺點，分離以後如何核算是個難題，會產生交易成本。」劉志軍在任期間，網運分離改革方向被否定，鐵路體制改革近於停滯。
但對於投資者而言，這恰恰是打破運輸環節壟斷的關鍵一步。山西省發改委宏觀研究院前院長李霆認為，保持路網完整性既不等於獨家擁有路網，也不等於獨家經營路網。它與多元化投資並不矛盾。「目前，多數的市場經濟國家都實行多元化投資，鐵路運輸市場存在多家相互獨立的運營主體，但都在政府監管下實現了互連互通，保持了路網完整並取得網絡規模效益。」
當路網存在多個不同的鐵路運輸企業時，通常從兩個層面採用不同方式來實現路網完整性。一是在鐵路運輸企業內部，採用嚴格的計劃管理手段確保其所屬各條線路運輸暢通；二是在不同企業之間，按統一的市場規則和政府監管下，通過平等協商、契約談判等方式實現互連互通。
他舉例說，美國6家Ⅰ級鐵路公司和500多家小鐵路公司，日本本州島3家區域公司採用上述方式實現了互連互通。歐盟則通過實行統一技術標準、開放運輸市場等手段，更是在不同成員國的多家鐵路運輸企業間實現了互連互通。
在國內，朔黃鐵路通過聯絡線與國鐵接軌，也與國鐵之間實現了互連互通，向京九線分流。
「可見，在市場經濟條件下，主要通過不同企業間的互連互通，完全能夠在多元化投資的基礎上確保路網的完整性。」李霆認為。
2011年2月履新的鐵道部部長盛光祖曾大力推行分權改革，但進展並不順利。試點中，地方鐵路局和鐵道部內部意見很大，利益分配問題難以協調。
「最主要的問題就是鐵道部與地方鐵路局的分成清算辦法，以及各鐵路局之間的利益劃分爭議較大。」鐵路系統一位專家認為，各鐵路局之間關係複雜，鐵道部和各個公司之間有連帶關係，比如一條鐵路從哈爾濱到深圳，要連跨好幾個鐵路局，這些路局之間經濟關係怎麼核算，成本和收益怎麼結算，職能和權責怎麼處理，都容易引發爭論。
2011年6月8日，一份編號為「67號」的文件在鐵路系統內部下發，主旨為關於加快轉變鐵路發展方式、確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方案，這一度被外界解讀為鐵路改革加速的信號。
不過包含分權改革在內的「67號文」推行不順，文件規定的諸多改革日程未能如期實現。2012年1月召開的鐵道部領導幹部會議，仍然只是延續上述文件的主要精神，未有新的突破。
「我們都知道政企分開是方向，但是上述這些辦法都談不上是真正的政企分開。」上述鐵路系統專家認為，歷次改革失敗的原因都是因為不涉及體制根本，而只想讓鐵路系統形成不同的企業主體，然後互相競爭，但往往一到組建各個企業主體的時候就陷入僵局，各局都沒有真正形成市場主體。
「從產權關係入手」
「解決鐵道部乃至中國鐵路歷史問題、發展問題，沒有別的辦法，只能是改革。」鐵道部一位內部專家說，「就像溫家寶總理說的一樣，改革不能停滯，更不能倒退」。
現在正是新一輪改革路徑選擇的關鍵時期。3月22日，國務院辦公廳轉發《關於2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，提出34項改革目標，其中明確提出，將按照政企分開、政資分開的要求研究制定鐵路體制改革方案。
《財經》記者獲悉，由於高層認為鐵道部很難獨立制定「自我變革」的方案，很可能由鐵道部、發改委、中國工程院等多方各自提出方案，最後匯總至國務院鐵路改革領導小組，或國務院直接組織各方制定。
當前，包括北京鐵路局在內的多家鐵路局人士均表示，尚未從鐵道部拿到任何與改革有關的文件，目前各省也沒有做任何動作。而此前被廣泛報道的所謂「國務院鐵路改革領導小組」至今尚未成立，擬由各相關部委提交給國務院的改革方案也尚未成型，目前方案處於研究階段。
在鐵道部內部徵詢意見過程中，各方分歧較大，方案論證出台可能延至年底。一位內部專家指出，現任鐵道部部長盛光祖的任務除了確保鐵路運輸安全、員工隊伍穩定，以及完成改革方案的試點和初步制定，但具體執行很可能要等到今年十月以後。
由於大方向未定，每種方向後面都有很多利益訴求。「鐵道部內部就不是一條心，各鐵路局情況也很不一樣，想法就更不一樣。而外部爭執就更多了。」有關人士表示：「鐵道部傾向於網運分離，有實力的地方政府傾向於區域分離，而學界對兩大方向爭執不休。」
在其看來，現在的情形就像當初電信改革方案制定前夜，有人主張橫著切一刀，有人主張豎著切一刀，兩種方法都可以解釋為「政企分開、政資分開」的合理方案。
在此背後，是長期以來被嚴重破壞的產權結構與產權關係。「改革難題的核心，在於鐵路產權關係的特殊性與處理的複雜性。可以說，對鐵路產權問題的認識深度，決定著鐵路改革的方向與進程。」北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和說。
事實上，民營資本在鐵路運營中面對的種種問題，鐵道部的下屬企業也在不同程度地面對。榮朝和認為，在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構行使行業管理職能，更將股東權外化於企業，產生股東權濫用所導致的企業產權殘缺。
鑒於此，綜合主流改革者的觀點，推進鐵路改革應從產權關係入手，必須解決以下三個方面的問題：
一是解決好中央與地方的鐵路事權分工。在分工逐漸明晰之後，將會形成國家鐵路、區域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網基本格局，進而提出政府間合理分工的明確要求。
二是實現政企分開，並在行業內構建起由真正企業形成的產業組織結構。必須設計出在資本結構、業務邊界、產權與組織形式各方面能夠切實自立、高效的鐵路企業。可考慮以幹線加區域作為鐵路企業邊界的依據，也可採用建營分離、網運分離和業務分離等途徑來構建鐵路產業。
三是在整個鐵路網上建立符合市場需要的運營規則。這需要在鐵路企業之間引入平等主體之間的交易制度，通過相關運行規則特別是設備與設施共享、過軌運輸和互聯互通規則的進步，來促進合理的交易並提高系統效率，形成子系統能夠自為和自律的良性組織結構。
「作為過渡性方案，第一步可先行實現鐵道部層面的政企分開，以國家鐵路總公司承接原來的企業職能，而將剝離出來的政府職能並入交通運輸部。」榮朝和指出，「特別是作為先決條件，任何鐵路改革方案都必須妥善處理近年來大量積累的建設債務問題，其中也包含重大產權難題。」
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