黃芷淵 全國港澳研究會會員 鳳凰衛視高級記者
粵港澳三地政府聯合主辦的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》宣講會日前在香港舉行。50多頁的《規劃綱要》，提到要有序發展「飛地經濟」，這是「飛地」概念第一次被引入粵港澳大灣區建設發展。
筆者認為，香港要認清自身發展的條件限制，尋找具有前瞻性的發展模式。粵港澳大灣區的「飛地」模式，或許是一個新出口。
「飛地」模式破發展瓶頸
所謂「飛地」，指的是兩個地域上相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區，透過打破原有行政區域的限制，以跨空間行政管理和經濟開發進行區域經濟合作。「飛地經濟」模式有幾個特點：行政區不隸屬同一地區，經濟、人文、社會或環境等發展存在差異，彼此有優勢互補性。
粵港澳大灣區涵蓋廣東省九個城市和港澳兩個特別行政區，雖然同屬一個國家，卻覆蓋兩種制度、三個關稅區、三種貨幣、四個核心城市，制度上史無前例。要達成大灣區區域經濟發展一體化，這些經濟體之間必須按照自身優勢形成區域分工，透過確立和強化各經濟體的專業功能，達至產業優勢互補協作關係。
不過，香港在參與大灣區建設時，最大的挑戰是如何打破邊界效應。
「一國兩制」下，香港與內地存在文化、制度、經濟、貨幣、法律體系及地理因素等差距。一些外部挑戰因素較容易消除，例如去年廣深港高鐵和港珠澳大橋相繼開通，「橋鐵組合」將大灣區重點城市串珠成鏈，引領彼此進入「一小時生活圈」。地理差距透過交通運輸基建縮小，但要解決植根於社會內部而產生的內部差異，就要花費更多功夫。譬如，經濟發展和行政管理。
在粵港澳大灣區引入「飛地模式」，可以破除在灣區城市內影響人流、物流、資金流、信息流自由流動的制約和瓶頸。
「香港經驗+內地實踐」發展「飛地特區」
國家改革開放過程中，曾設立各種特殊經濟區，作為落實不同政策的試點。隨着內地經濟快速增長，經濟功能區的發展模式也在不斷創新。
筆者認為，未來可以在大灣區不同區域設立不同功能的「經濟飛地特區」，由香港和內地共同建設，但引入香港「飛地管理」政策，以香港自由貿易港的國際管理經驗，實行香港「飛地管理」政策，以「香港經驗+內地實踐」模式，在灣區「經濟飛地特區」實行具有前瞻性的融合政策。
香港和很多廣東省城市向來有協同發展合作。上世紀90年代，香港製造業北上到內地發展；香港回歸後，金融與專業服務業也打開了內地市場，資源共享和擴散有利於加深彼此交融。深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等經濟區發揮了粵港合作的良好示範作用。
這種具有離開本土在其他地區進行管轄的「飛地」模式，在澳門和珠海之間也曾成功實行。澳門面積只有32.9平方公里，毗鄰的珠海則有1,736.5 平方公里。2009年，澳門獲中央批准，以租賃形式在珠海橫琴島上建設澳門大學新校區，面積達1.0926平方公里，是舊校區的20倍。新校園建在珠海的土地上，卻由澳門全權管理，成為澳門本土以外的「飛地」文教基地。
在大灣區建設下，「飛地」政策和管理或可以依託粵港澳過去的合作基礎，實現資源整合、利益共享，把香港優勢引入灣區「經濟飛地特區」，發揮區內發展「一加一大於二」的疊加效應，從而實現一體化經濟區域利益的最大化。這不僅僅對「飛出地」提供延伸發展空間，對「飛入地」帶來新經濟增長元素，也必對粵港澳大灣區的整合高效發展帶來新動力！
香港和澳門擁有內地城市沒有的「一國兩制」特點，因為政策制度上的差異，讓很多港澳居民無法享有內地公民的同等福利和待遇，甚至在內地創業、就業和生活上遇到種種障礙。如何破解這些障礙，成為大灣區未來發展的大挑戰。
互認互通「飛地社區」消除壁壘
體系制度上客觀存在的差異，會產生「邊界效應」，讓港澳居民產生一種相對本土的利益考量，甚至膽怯或排斥到內地就業。
不過，香港發展空間有限，港人積累的豐富管理經營資源在本土已漸趨飽和。如果能透過「飛地人才優惠」政策，拓展港澳居民在內地的居住、就業和創業空間，跨境和灣區城市融合發展的新模式，反而能吸引香港人才「飛出」到灣區發展，同時為內地「飛入地」提供好處，達至雙贏局面。
筆者建議在灣區建設「香港社區」，建成具有香港國際化社區標準的硬件設施和軟件配套，提供更多與香港銜接的醫療、交通及教育等服務。例如，推動「醫療+教育+社保」互認政策。屆時還可以推出「大灣區人才計劃」，建立一套粵港澳互通、共享共建的人才引進制度，允許港澳居民如其他灣區城市公民般在這些「社區」自由出入境，並透過稅收、出入境政策、同等專業資格認可等便利措施，消除因「兩制」而引起的壁壘。
大灣區經濟基礎與完備的產業鏈是人才發展的基石。灣區建設還要鼓勵香港及國際高端院校到內地落戶，透過匯聚人才、發展人才，落實「飛地人才」流動。
完善「飛地經濟」合作模式
「飛地」建設可以大致分為三大類型：第一種是「飛出地」管理型，第二種是「飛入地」管理型，第三種是「雙城」共管型，由「飛出地」和「飛入地」共同負責基建建設和管理。筆者認為，這三種方式各有利弊，大灣區的「飛地」模式可以根據不同城市的優勢和實際情況，選擇最合適的發展模式。
比如說，2011年，深圳和汕尾曾透過「雙城」共管共建的方式建設「深汕特別合作區」，但後來由於發展成效一般，廣東省政府決定把合作區管轄權完全交給深圳，成為深圳獨家管理的「飛地」區域。
「飛出地」管理模式的優點是能保證管理、服務和政策的連貫性，缺點則是需時熟悉當地經濟文化環境。反之，「飛入地」管理雖然坐擁熟悉本土社會經濟及環境的優勢，但不足之處是沒能有效利用「飛出地」管理經驗的特點。
為了完善「飛地經濟」合作模式，筆者認為，「飛出地」和「飛入地」都應該就市場化原則和方式開始規劃建設、營運管理等合作，找到最有效的分工明確、權責對等的共建共享發展模式。
粵港澳大灣區是灣區城市未來發展的大機遇，「飛地」模式更有望成為打破彼此體系制度上隔閡的最有利選擇。如果香港人繼續吃老本，突破不了過去的舊有思維，恐怕只能在大灣區的浪潮中被淹沒、被邊緣化。
責任編輯：京辰