文 | 常樂
毋庸諱言，回歸以來香港社會所出現的諸多亂象，多是一些別有用心者拿基本法說事，故意歪曲誤讀其立法原意，以所謂民主、法治、人權旗號攫取社會「法律高地」「道德高地」，就政制發展、中央管治權及選舉事務等發起周期性抗爭活動，進而積習到現在國家安全都受到嚴峻挑戰的局面。天下事物極必反，是可忍孰不可忍。9月1日，行政長官林鄭月娥就香港社會對特區「三權分立」的誤解問題鄭重宣布，「從今天開始、從我這屆政府開始，我們很重視正本清源、撥亂反正，正確的說話要有膽量說出來，否則不斷把不正確的說話或混淆的說話傳播開去，便失去了原本的意義」。
林鄭月娥說「香港沒有『三權分立』」是十分正確的，也道出了堅實的理據。但是她主要從香港自身而言，本文擬從國家層面來辨析澄清一下為什麼「香港沒有『三權分立』」的政治安排。
「一國兩制」作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，由始至終、由上而下都沒有「三權分立」的安排
鄧小平指出，我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是「一國兩制」。在十九大上，習近平總書記將「一國兩制」確立為構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的一項基本方略。十九屆四中全會又進一步將「一國兩制」確立為我國國家制度和國家治理體系的一項顯著優勢。
「一國兩制」既然是中國特色社會主義制度的重要組成部分，理所應當具有該制度的一般特徵。習近平總書記指出，中國特色社會主義的最本質特徵是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導，黨是最高政治領導力量。因此，中國特色社會主義政治發展道路就必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。從另一角度，習近平總書記也指明了中國特色社會主義政治及法治道路，「要從中國國情和實際出發」，走適合自己的道路，「決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方『憲政』、『三權鼎立』、『司法獨立』的路子」。
中國特色社會主義制度下的「一國兩制」不走西方「三權分立」的路子，並不是始於今天，早在回歸前香港基本法制定時，鄧小平同志就定下了這一立法指導思想。1988年香港基本法還在起草時，小平同志就指出，「香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。我說過，現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今後也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬，造成動亂，那是很不利的。這是個非常實際的嚴重問題」。
寫到這裏，我們只能深深欽佩小平同志的高瞻遠矚!現在圍繞香港管治權的激烈鬥爭，不就是香港內外反動勢力妄圖通過建立一套所謂西方式的「三權分立」制度來「全部廢除」行政長官「武功」並「完全架空」中央的全面管治權嗎?他們的陰謀必定不會得逞!
作為隸屬於中央人民政府的一個地方行政區域，香港特區的「三權」既不完整、也可調整
新近頒布實施的香港國安法第二條規定，關於香港特別行政區法律地位的香港特別行政區基本法第一條和第十二條規定是香港特別行政區基本法的根本性條款。香港特別行政區任何機構、組織和個人行使權利和自由，不得違背香港特別行政區基本法第一條和第十二條的規定。基本法第一條關於「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」的規定，首先解決的是香港回歸祖國和國家主權完整與獨立的問題。基本法第十二條關於「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府」的規定，首先解決的是香港特區與中央政府的位序問題。正如香港國安法所強調的，這兩條就是整部香港基本法的根本性條款，衷心接受和嚴格遵行了這兩條規定，香港政治就會清明、社會就會繁榮穩定，香港在國家發展的空間就不可限量。
明確了香港特區與中央的位序關係之後，我們就很容易理解香港作為單一制國家的一個地方行政區域，雖然其「享有高度自治權」，並「享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」，但是這些權力最終受到國家與中央的規限和約束。
首先，香港的「高度自治權」來自於中央的授權，既不可能有「天然至高」的權力，也沒有所謂的「剩餘權力」。因此，作為中國的一個地方行政區域，香港完全沒有可能按照現代西方國家的政治體制從「源頭上」去設計，進行有關「三權分立」的制度安排。無需爭辯的是，關於特區別行政區和特別行政區政制的創製權只能來源於國家憲法及中央權力。
其次，香港的「高度自治權」既非「無限」也非「籠統」，而是具體表現在行政、立法、司法三種權力上，中央依據基本法在這三種權力上的具體規定，就反映了對其授權的「高度」和「限度」。
最後，按照基本法及全國人大常委會的相關決定，香港特區的行政、立法、司法三權既不完整，也可調整。以行政權為例，從回歸開始特區就不具備外交權和防務權;而隨着香港與內地交往合作的深入，中央也可授權擴大香港的行政管轄權(如港方深圳灣口岸及深圳河河套地區等)。再以立法權為例，特區立法會通過的法律須向全國人大常委會備案，如有法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和香港特區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改，發回的法律立即失效。再如，維護國家安全作為中央事權，通過香港國安法的制定、頒布與實施，更能凸顯中央與香港的位序秩序及特區三項權力的變動調適情況。
無「三權分立」、有「三權分工」，當前要注意加強「三權」的相互支持和配合
香港基本法第四十三條關於「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」的規定，既進一步強調了中央和香港的這種中央-地方行政位序關係，也突出了行政長官在整個香港特別行政區當中的政治地位，從而堅實地支撐起香港特區的行政主導體制，並將所謂的「三權分立」真正送進了歷史故紙堆。
我們知道，從基本法制定時，作為政治概念的「三權分立」並沒有在起草委員會之間形成共識，因此香港基本法當中並無「三權分立」的明確規定，但是這也不能否認基本法規定了行政、立法、司法「三權」之間的分工現象，這種分工就是為了明確和強調行政、立法、司法「三權」之間的支持、配合、制衡、監督關係，以及進一步凸顯行政長官的行政主導地位。
應該說，在回歸以來的實踐過程中，香港特區「三權」之間的支持與配合少了，制衡與監督多了，並且已經嚴重影響到行政長官及特區政府的有效施政，更為嚴重的是，一些立法、司法行為更進一步侵蝕到中央的多項權力。這種現象已經違背了基本法所規定的香港政制架構的基本精神，必須予以矯正，而教科書及輿論再過度渲染和傳播「三權分立」就更加南轅北轍、就會進一步加劇「三權」撕裂及立法、司法坐大的惡果。
對此，習近平總書記看在眼中，憂在心裏。在視察香港時特別強調特區行政、立法、司法「大家都是貫徹落實『一國兩制』方針和香港特別行政區基本法、管治香港的核心力量，都是關鍵少數」，「特別行政區政府管治團隊是一個整體」，「一榮俱榮，一損俱損」;指出「關鍵是要全面落實和進一步完善以行政長官為核心的行政主導體制，處理好行政、立法關係，真正做到議而有決、決而有行，確保政府依法施政的順暢、高效;要自覺維護管治團隊的團結，堅決維護行政長官的權威，在工作上相互支持、相互配合、相互補台，共同維護政府整體的威信和聲譽」。
根據香港政治社會發展的最新特點，新頒布實施的香港國安法更從法律的層面規定了特區「三權」之間相互支持和相互配合的必要性與重要性。香港國安法總則第三條第一款規定：香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任，應當履行維護國家安全的職責;第二款進一步將「三權」作為「管治香港的核心和整體」明確規定：香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據本法和其他有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。
在香港國安法第七條和第八條中，也從不同角度規定了特區行政、立法、司法「三權」合作完成維護國家安全的職責。其中，第七條規定香港特別行政區應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法，完善相關法律;第八條規定香港特別行政區執法、司法機關應當切實執行本法和香港特別行政區現行法律有關防範、制止和懲治危害國家安全行為和活動的規定，有效維護國家安全。
總之，「三權分立」是源自西方並適合西方現代國家政治體制的一種理論和制度體系。它既不適用於中國特色社會主義制度，也不適用於中國特色社會主義制度內的「一國兩制」。而它之所以不斷在香港冒起並有不少擁躉，一方面因為不知根底而受人蠱惑，另一方面則是「崇洋媚外」「挾洋自威」在作祟，因此必須正本清源，從根子裏把它從香港政制中拔除掉。
(作者為暨南大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員)
責任編輯：張岩