【文匯網訊】十八大以來，中國共產黨通過強化中央巡視、開通網上舉報、踐行八項規定、開展群眾路線教育實踐活動等一系列舉措，依法依紀嚴懲黨政公職人員的腐敗腐化行為，贏得了廣泛的民眾支持和普遍的國際讚譽。
據新京報報道，十八屆三中全會提出，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現幹部清正、政府清廉、政治清明。
本周在北京召開的十八屆四中全會專題研究「依法治國」。分析人士預料，反腐敗法治化、制度化將成為中國共產黨進一步著力解決的問題。
持續兩年的「反腐風暴」成績卓著，出台「八項規定」、反對「四風」、加強中央巡視組巡視……十八大以來，中央始終以「零容忍」的態度懲治腐敗，一大批腐敗分子被清除出黨員幹部隊伍，並受到黨紀國法的懲罰。但當前，黨紀與國法、行政規定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實。
一位受訪專家對新京報記者表示，如何治理上述「法外之地」，使黨紀與國法、行政規定與法律條文之間「無縫對接」，可能將是四中全會探討的議題之一。
10月11日，距離十八屆四中全會召開還有9天。中紀委在這一天內宣佈兩名省部級官員被調查：國家行政學院常務副院長何家成和江蘇省原省委常委、秘書長趙少麟。至此，十八大以來被調查的省部級及以上官員已達50名。
據新京報統計，2003年至2011年近10年間，落馬的省部級官員共計72人。而十八大至今不到兩年，在省部級官員防腐這一項上的成績已相當於過去十年的70%。
中紀委特約監察員、中國政法大學副校長馬懷德和中紀委特約監察員、中國人民大學廉政建設研究中心主任周淑真等受訪專家認為，十八大以來的高壓反腐，致力於打造「不敢腐」態勢;正在召開的四中全會將就如何築牢「不想腐」、「不能腐」的機制，謀篇佈局，「用法治思維和法治方式反腐，中央領導早已明確方向，法治反腐已提上日程」。
新方向
用法治思維和法治方式反腐
「新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員幹部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來。」2012年11月15日，當選中共中央總書記當天，習近平在十八屆中央政治局常委與中外記者見面會上如是說道。
一場影響深刻的反腐戰役，由此展開。
兩月後的2013年1月22日，在十八屆中紀委二次全會上，習近平對反腐作出進一步部署，「要善於用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。」
在福建省人大常委會法制工作委員會主任、福建省紀委原副書記張大共看來，習近平的上述要求，確定了法治反腐新方向。
在《關於法治反腐的思考》一文中，張大共提出，新中國成立以來的反腐，經歷了運動反腐、權力反腐、制度反腐、法治反腐四個時期。
他逐一分析了前三個時期的「軟肋」：運動反腐，依靠大規模的群眾運動懲治腐敗，但腐敗是個慢性病，解決起來不可能一蹴而就;權力反腐，容易因領導者的改變而改變，因領導者注意力的轉移而轉移;制度反腐，黨紀政紀大多缺少與其配套的具體規定，在實際操作中缺乏強制性和約束力。
「法治反腐是制度反腐的新超越」，張大共稱，「通過制定和實施法律，限制和規範公權力行使的範圍、方式、手段、條件和程序，使公權力執掌者不能腐敗、不敢腐敗，從而達到減少和消除腐敗的目標」。
清華大學廉政與治理研究中心主任任建明認為，反腐方向的調整，反腐戰略目標也隨之轉變。
他認為，直到十八大才首次明確提出反腐戰略目標：「建設廉潔政治」，做到「幹部清正、政府清廉、政治清明」。「一直在反腐，卻始終無法控制腐敗蔓延勢頭的嚴酷現實表明，敢於提出這樣一個明確具體的目標，肯定是一個極大的挑戰，難能可貴」。
北京大學法學院教授姜明安對新京報記者說，國內首個反腐法治研究機構、反腐敗司法研究中心已於今年6月成立。姜明安和中國政法大學終身教授陳光中、中國社科院榮譽學部委員李步雲等法學泰斗，擔任反腐敗司法研究中心的顧問。同時擔任顧問的還有中紀委常委和最高法、最高檢的高層領導，「陣容強大，足見中央對反腐法治研究的重視」，姜明安說，設立該機構的宗旨之一就是加強反腐立法，研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法職能。
新路徑
治標是為治本贏得時間
也是在2013年1月22日的十八屆中紀委二次全會上，當習近平提出「用法治思維和法治方式反腐」的要求時，中紀委書記王岐山對反腐路徑作出了具體部署，「堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間」。
反腐研究專家李永忠接受新京報記者採訪時說，「治標為治本贏得時間」的「靈魂」就在於四個字，「贏得時間」。
「為長遠的治本規劃贏得時間，為解決腐敗呆賬和存量贏得空間」，李永忠表示，「政治體制改革、金融體制改革和紀檢監察體制改革，都在推進過程中，因此不可能以治本為主，治標是權宜之計，權宜就在於贏得時間」。
李永忠、馬懷德、周淑真、任建明等受訪專家都認為，十八大迄今的反腐效果，已達成了「治標為治本贏得時間」的戰略初衷。
不到兩年50名省部級及以上官員落馬，既有中央政治局前常委，還有軍隊前高層，打虎拍蠅』的力度改革開放以來前所未有，」上述受訪專家評價說。
與「打虎拍蠅」同時推進的是不斷「擴容」的「治本」之策。
馬懷德、周淑真認為，從「八項規定」、「反四風」，到《黨政機關厲行節約反對浪費條例》;從中組部六號文件明確「裸官」任職「負面清單」，到31個省區市全面推進的「裸官」排查調崗，以及國務院正在推進的行政審批制度改革，陸續取消和下放的632項行政審批事項，「都是從制度層面，根除誘發腐敗的土壤」。
上述受訪專家指出，紀檢系統作為反腐主力，此前存在「雙重領導」等問題。三中全會提出的紀檢體制改革方向，即「兩個『上』為主」，查辦案件的事權和幹部提名的人權「上提」;「兩個全覆蓋」，即中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋，巡視工作全覆蓋，「突破了紀檢體制的障礙，強化了紀檢部門的獨立性」。
據新京報記者瞭解，三中全會確定的紀檢體制改革方向，中紀委已細化為7個主要任務，並制定了「2017年基本完成」這一時間表。以其中的「雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委領導」任務為例，中紀委已選定河北、浙江、河南、廣東、陝西5省和國資委、商務部、海關總署3個部委為試點，要求試點單位查辦腐敗案件直報中紀委。
再出發
黨紀國法之間「無縫對接」
前不久，群眾路線教育實踐活動「成績單」和今年中央巡視組首輪巡視整改報告相繼發佈。新華社刊文提出，「透露出強烈信息：反腐將常態化並逐步納入法制軌道，越來越多的『法外之地』將被清理」，「黨紀與國法、行政規定與法律條文之間還存在一些縫隙，對一些貪腐行為法律的剛性約束還不夠硬實」。
新華社文中所提的「法外之地」，即教育實踐活動、「反四風」、中央巡視所發現的問題，包括「吃空餉」、「裸官」、「紅包」、「奢靡」、「官賭」、「隱形福利」等。
反「四風」中10萬餘人主動上交「紅包」及購物卡、涉及金額5.2億元，查處2550人，涉及金額2.5億元，不過處理仍以退還等行政處罰為主。
在「吃空餉」專項整治中，共清理清退「吃空餉」人員16.2萬多人，但以清退為主，大多並未入刑。
一位受訪專家對新京報記者說，如何治理上述「法外之地」，使黨紀與國法、行政規定與法律條文之間「無縫對接」，可能將是四中全會探討的議題之一，「近兩年高壓反腐，『不敢腐』的態勢已經形成，四中全會以依法治國作為主題，具體到反腐就是依法反腐、依法懲貪，對習近平總書記提出的『用法治思維和法治方式反腐』作出進一步安排」。
姜明安也認為，四中全會應該會對加強和完善黨內立法作出部署，「強化以法治思維和法治方式，從嚴治黨」。
姜明安稱，完善「雙規」措施進一步納入法治軌道，也將提上日程。去年他參加的最高檢座談會，就探討了紀委如何向檢察機關移交官員腐敗犯罪案件，「過去主要是由紀委負責，調查完畢、證實涉嫌犯罪，再移送司法機關。這次座談會透露，今後，紀檢辦案過程中如果發現官員構成犯罪，就會直接交給檢察機關」。
馬懷德認為，四中全會應該會探討的另一個重要議題是反腐的源頭立法，「三中全會強調『必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系』，因此約束權力運行方面的源頭反腐法律，應提上日程。比如《行政程序法》、《行政組織法》，信息公開條例上升為信息公開法，以及領導幹部個人事項申報公開方面的法律法規。」
「制定從政道德法律約束公務人員」
中紀委特約監察員馬懷德表示，一些監督約束權力運行方面的立法應提上日程
對話
應立法監督約束權力運行
新京報：四中全會會成為反腐從治標轉向治本的轉折點嗎?
馬懷德：十八大以來的反腐，有四個新特點：一是加大查處腐敗案件力度，初步形成不敢腐局面;二是從轉變作風入手，注重從源頭防腐;三是強調運用法治思維和方式反腐，將過去一些成熟的制度措施，上升為法規規章，增強其權威性;四是注重制度改革創新，比如巡視制度方面的改革，中央巡視組組長一次一授權;紀檢體制的改革，「兩個『上』為主」，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。
四中全會後，會繼續十八大以來的反腐方向和原則，一方面保持反腐的高壓態勢，一方面注重制度建設，走向法治防腐反腐。
新京報：四中全會會對下一步的反腐帶來哪些影響?
馬懷德：「依法治國」強調的是維護憲法和法律的權威。因此，應該加快完善反腐敗法律法規體系，修改現行法律法規，以適應反腐形勢新要求。比如《行政監察法》規定：「監察機關是人民政府行使監察職能的機關」。目前，監察機關與紀委合署辦公。三中全會確定了「兩個『上』為主」的改革方向，強化上級紀委的領導，那麼「監察機關是人民政府行使監察職能的機關」條款，就應該相應修改。
此外，三中全會強調，「必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制」。因此，一些立法特別是監督約束權力運行方面的法律法規，應該提上日程。比如現行的《政府信息公開條例》，沒有包括立法公開、司法公開、黨務公開等內容，所以應該將其上升為《信息公開法》，擴大適用範圍，使權力在陽光下運行。《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》，以及規範官員個人事項申報的申報公開方面的法規，都是對權力運行加以制約和監督的基礎性法律，應該納入立法規劃，真正實現權力、機構、職能、責任、程序法定。
制定從政道德法清理「法外之地」
新京報：怎樣解決反腐存在的「法外之地」的問題?
馬懷德：十八大以來，中央反覆強調堅持依法執政、依憲執政，黨自身必須在憲法和法律範圍內活動。四中全會將進一步樹立憲法法律權威，建立科學的法律規範體系和黨內法規體系，處理好國法和黨規的關係。事實上，這項工作去年就已經啟動。去年5月，黨內「立法法」《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》出台，其中就提出了明確要求：制定黨內法規應當遵循「遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定」等原則。
目前黨內法規和法律適用對象與範圍不盡相同，具體到「吃空餉」、「紅包」等「法外之地」，雖然達不到貪污受賄的刑事立案標準，屬於道德層面的問題，不適合通過法律予以調整，但可以由黨內法規加以約束。
為有效約束黨員以外公務人員行為，今後可以制定《公務人員倫理道德法》，對公務人員作出規範。制定從政道德法律，也可以解決「道德不能立法」的問題。
新京報：我國有制定《公務人員倫理道德法》的考慮嗎?其他國家對從政道德是如何規定的?
馬懷德：學界一直有這樣的呼聲，但是並沒有列入立法規劃。實際上，通過制定行政倫理方面的法律，規範和約束公務人員的行為，這已經被不少國家採用。美國、韓國、日本、中國澳門等國家和地區都制定了這方面的法律。比如澳門，普通人可以隨時進入賭場，但是公務人員只允許春節期間進入賭場，其他時間涉足賭場就屬於違法。
現階段不宜對反腐體製作大調整
新京報：有學者呼籲設立國家反腐總局，整合紀檢機關、檢察機關反貪部門、預防腐敗局等各方面的反腐力量。你怎麼看?
馬懷德：設立國家反腐總局的呼聲一直存在。去年三中全會前，中央政治局會議宣佈要改革黨的紀律檢查體制時，就有一些學者提出了這樣的建議。是否需要設置相對獨立的統一的反腐機構，這值得商榷。我個人認為，現階段正處於反腐的關鍵時期，四中全會後會繼續保持反腐的高壓態勢，所以現階段不宜對反腐體製作出大的調整。
新京報：你曾經建議制定綜合性的國家反腐敗法，四中全會後有必要制定這樣的法律嗎?
馬懷德：是否需要制定統一的綜合性的國家反腐敗法，這需要探討。當務之急還是制定源頭防腐的基礎性法律、規範權力運行方面的法律，也就是剛才提到的《信息公開法》、《行政程序法》、《行政組織法》、《重大決策程序條例》、《行政問責法》等。
官員判處死刑少不等於量刑輕
新京報：司法改革被指將是四中全會的主要議題之一。此前，一些貪腐官員的量刑標準，引起了關注。據測算，2001-2011年間，超過100名被查的副部級以上官員中被執行死刑的只有5人，不少人獲緩刑。有人認為對一些官員的量刑標準較輕，你怎麼看?
馬懷德：保留死刑，但嚴格控制和慎重適用死刑，這是我國的司法原則之一。不能僅憑判處死刑的官員數量比較少，就得出量刑較輕這樣的結論。該不該判處死刑，刑法有明確具體的規定。
四中全會應該會對三中全會提出的司法改革方向—「確保依法獨立公正行使審判權檢察權」，作出進一步部署。「確保依法獨立公正行使審判權檢察權」，有利於促進包括職務犯罪在內的所有案件，公正裁判。具體到反腐，能有效解決地方腐敗案件領導干預司法、重罪輕判等問題，更能避免利用「保外就醫」逃避懲處等問題。
新京報：四中全會召開前，另一個討論熱點就是「雙規」。來自最高檢專家座談會的消息，對於官員貪腐犯罪，中紀委和最高檢計劃合併「同類項」，就是紀檢辦案過程中發現官員涉嫌犯罪，直接移送檢察機關。有學者認為，這意味著「雙規」有可能淡出。你贊同嗎?
馬懷德：合併「同類項」並不意味著「雙規」會淡出。「雙規」推行20餘年來，對於腐敗案件調查取得突破、破除地方保護主義，起到了積極作用。
現行《行政監察法》規定，「監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁」，這是「雙規」的法律依據。《刑事訴訟法》也對貪腐等職務犯罪的偵查程序，作出了規範。
紀檢監察機關和檢察機關合併「同類項」，雙方進一步完善對接程序，有利於整合資源，避免「雙規」對像泛化等問題。 | 
